Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Лоббистская деятельность в россии и за рубежом

Александра СИТНИКОВА — аспирантка кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС

Демократические преобразования, осуществляемые в Российской Федерации, привели к поиску новой модели взаимодействия государственной власти с группами интересов. Как следствие, актуальным стал вопрос о необходимости законодательного регулирования влияния на принятие управленческих решений и правотворчество. Свидетельством тому служит ряд законопроектов, которые неоднократно вносились на рассмотрение в Госдуму (1992 г., 2004 г.), а также обсуждались на различных авторитетных площадках («круглые столы» 1996, 1997 и 2008 гг.). Особый акцент был сделан на значении открытого и законодательно урегулированного лоббизма в целях борьбы с коррупцией и изменении коррупционно опасной среды «дикого лоббизма» через принятие соответствующих законодательных механизмов его регулирования. Сообразно с российской действительностью, одним из основных мотивов принятия законодательства о лоббизме в зарубежных странах, в частности в США, было «желание ограничить высочайшую коррупционную активность, которую развили в коридорах власти различные группы влияния» [1].

Таким образом, очевидна необходимость дальнейшего изучения лоббистской деятельности, ее признания и законодательного регулирования через призму юридического восприятия и анализа. В нашей стране инициативы по урегулирования данного института пока не нашли своего выражения в законодательстве.

Регулирование лоббистской деятельности в США базируется на Первой поправке к Конституции, устанавливающей, что «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению какой-либо религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» [2]. Исходя из положений Конституции США, лоббизм не может быть запрещен, что неоднократно было подтверждено судебной практикой Верховного Суда США. Наличие аналогичных положений в ст. 33 Конституции Российской Федерации, где устанавливается, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, позволяет утверждать, что меры запретительного характера в отношении лоббизма невозможны. Существенным различием между Россией и США в первую очередь является отношение самого общества к институту лоббизма. Если в России слово «лоббист» носит преимущественно негативный оттенок, то в США к нему относятся как к публично востребованному элементу. Подтверждением этой позиции служат слова Сенатора К. Левина: «Лоббизм -это поиск возможностей влияния на законодательство и политику правительства, и это неплохо. Более того, это жизненно важная часть нашей общей демократии. Каждый день мы имеем дело с лоббистами от городов, стран и штатов, лоббистами публичных больниц, лоббистами полицейских организаций и лоббистами организации девочек-скау-тов. Некоторые лоббисты стремятся защитить интересы наших рабочих, другие — улучшить конкурентоспособность нашей промышленности. Одни лоббисты работают, чтобы сделать наши улицы безопасными, другие хотят сохранить наши воздух и воду чистыми, третьи ратуют за уменьшение налогов» [3].

При сравнительно-правовом анализе регулирования лоббистской деятельности в развитых государствах наиболее проработанной и эффективной представляется модель США. Важное значение здесь имеет наличие одного нормативного правового акта, консолидирующего положения, которые регулируют лоббистскую деятельность. Подобные законы существуют в Канаде и Германии. Оформление регулирования лоббистской деятельности в законе способно обеспечить четкость регулирования и ясность изложения, необходимые для введения столь сложного явления в правовое поле [4].

Существенным аспектом различий регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах является степень жесткости положений законодательства и передаваемой лоббистам самостоятельности в этой области. Представляется, что практика распространения и развития корпоративных норм, существующая в Великобритании, является избыточной и к Российской Федерации она вряд ли применима. Урегулированность лоббистской деятельности в США наиболее эффективна. Во многом она выражает тенденции развития законодательства таких стран, как Канада и Германия, которые стремятся к всестороннему регулированию данного явления.

Законодательное регулирование лоббистской деятельности позволит повысить эффективность борьбы с коррупцией благодаря информации о влиянии групп интересов на принятие законодательных и управленческих решений, сделает их более прозрачными и понятными населению. Стимулирование граждан к активному участию в политической жизни страны приблизит деятельность законодателей к потребностям их избирателей, создаст здоровую конкуренцию групп влияния, сделает доходы от лоббистской деятельности налогооблагаемыми и т. д. Урегулированность лоббистской деятельности — характерная черта демократического государства.

При разработке соответствующего закона необходимо определить основные понятия и стратегию регулирования лоббистской деятельности, порядок регистрации и аккредитации лоббистов, перечень требований, которым должно соответствовать физическое или юридическое лицо для того, чтобы подпадать под действие закона. Кроме того, целесообразно установить объем и тип информации, подлежащей раскрытию, форму ее опубликования, определить статус иностранных агентов, осуществляющих лоббистскую деятельность в Российской Федерации, основные направления развития и совершенствования законодательства в данной области. Опыт США может быть использован в формировании цивилизованного лоббизма в России.

В правовой доктрине и нормативной базе регулирования лоббистской деятельности в США «лоббизм» определяется как попытка групп или отдельных лиц обеспечить принятие управленческих решений, принятие или отклонение нормативно-правовых актов через избранных представителей [3].

В российской науке пока нет устоявшегося определения данного понятия. Некоторые ученые определяют его как специфическую систему функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющую и в разнообразных направлениях перекрывающую систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента [5].

А.П. Любимов понимает лоббизм в широком и в правовом смыслах. В широком смысле — это деятельность граждан, групп, организаций, предприятий и других субъектов правоотношений по отстаиванию своих активных интересов. В правовом — совокупность норм, регулирующих взаимодействие граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений [6].

В проекте ФЗ «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов» [7]. Это определение наиболее близко к позиции автора, который понимает лоббизм как возмездное представление интересов третьих лиц в органах государственной власти физическим или юридическим лицом с целью оказания влияния на принятие управленческих решений,
правотворческий процесс. Представляется, что данное определение может применяться в дальнейшем при разработке соответствующего федерального законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности.

Исходя из проведенного сравнительноправового анализа правовых основ регулирования лоббистской деятельности в США и России, возмездность предоставления данного вида услуг выделяется как основополагающая черта этого типа отношений. При безвозмездном осуществлении лоббистской деятельности закрепление требований о регистрации и раскрытии информации создают дополнительные сложности для прямой реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленного в ст. 33 Конституции Российской Федерации, аналогично Первой поправке Конституции США, устанавливающей право граждан на обращение к правительству с петициями.

Оказание услуг понимается автором исключительно в контексте ст. 779 Гражданского кодекса РФ и с учетом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23.01.2007 № 1-П.

К государственным органам относятся все звенья механизма государства, наделенные государственно-властными полномочиями, вне зависимости от того, принадлежат они к законодательной или исполнительной ветви власти. В соответствии с этим, принятие управленческих решений понимается автором в широком смысле и включает в себя как правотворчество, так и решения административного характера.

Оптимальной стратегией регулирования лоббистской деятельности, как было выявлено при анализе эволюции законодательства США, является сочетание требований открытости и регистрации. Лоббисты должны регистрироваться и предоставлять подробную информацию о своей деятельности, в частности потраченные суммы, данные нанимателей (физических и юридических лиц) и суммы, уплаченные ими в качестве вознаграждения, имена представителей власти, с которыми лоббисты вступали в контакт, вопросы, на решение которых пытались оказать влияние. При регулировании деятельности лоббистов в США придается значение тому, сколько времени лицо затрачивает на лоббистскую деятельность. Для России этот вопрос не является ключевым и может не отражаться столь подробно в законодательстве.

Важнейшее и всеобщее положение -прозрачность такой деятельности. Доступность информации представляет собой основное требование к законодательству в данной сфере. Предоставленная лоббистами информация должна быть открытой и доступной, в том числе в Интернете.

Тесно связана с требованием гласности и направленность лоббистского регулирования на дальнейшую компьютеризацию: опубликование списков лоббистов и Интернете, возможность подачи информации лоббистами в электронной форме и т. д. Это в полной мере соответствует стремлению Российской Федерации к внедрению инноваций, о чем неоднократно говорил Президент РФ Д.А. Медведев.

Исследования законодательства в области регулирования лоббистской деятельности агентов иностранных государств в США, реализации ими функций в целях продвижения интересов представляемого государства или законного бизнеса способны внести значимый вклад в развитие партнерских отношений между двумя государствами. Такие исследования способствуют развитию конкуренции, более эффективной реализации внешней политики и защиты своих интересов. Механизмы, предусмотренные в США для осуществления внешней межгосударственной лоббистской деятельности, без сомнения, призваны оградить и защитить интересы этого государства (что соответствует презумпции суверенитета страны). При грамотном и добросовестном использовании в рамках законодательства они могут и должны применяться в Российской Федерации.

Механизмы воздействия на принятие управленческих решений в США посредством лоббирования только начинают осваиваться российским бизнесом и властными структурами. Корпоративный лоббизм российского бизнеса не только способствует экономической экспансии отдельных компаний и корпораций. Это и серьезнейший политический фактор, влияющий на всю систему отношений России с мировым сообществом [8]. Политические аспекты лоббирования российских интересов в США прорабатываются в рамках Американо-российского делового совета, созданного в 2003 году. В первом полугодии 2008 г. Министерство юстиции США опубликовало отчет о деятельности лоббистских компаний, представляющих интересы иностранных государств, организаций и частных лиц в США. Согласно этому документу Правительство России перечислило компании Ketchum 2 436 600 доллраов США за пропаганду роли России в качестве председателя «большой восьмерки», а также неуказанную сумму — компании Integrated Solutions Group за лоббизм и операции по связи с правительством США. Подразделение «Газпрома» -Gazprom Export — заплатило компании Ketchum 1 470 000 долл. США за связи с общественностью, организацию интервью с представителями «Газпрома», мониторинг прессы, подготовку пресс-релизов и пр. [9] Однако, несмотря на солидные финансовые вливания, интенсивность лоббистской деятельности российских деловых и политических кругов в США остается явно недостаточной и нуждается в дальнейшем развитии.

Кроме того, в рамках использования института лоббирования в США представителями российского бизнеса и власти очевидна необходимость более тесного сотрудничества с целью установления баланса с лоббистской деятельностью других государств в США.

Исследование вопроса о лоббистской деятельности, изучение и практическое применение полученных знаний в этой области представляются жизненно необходимыми для отечественной правовой науки и Российской Федерации как государства, а прогресс здесь невозможен без учета опыта зарубежных государств.

Литература

1.    Материалы «круглого стола» на тему «Зарубежный опыт законодательного
регулирования лоббистской деятельности в системе мер противодействия коррупции и перспективы его использования в Российской Федерации»// http://lobbying.ru/index.php? article_id=3182 (дата обращения 24.02.2010).

2.    Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие. М.: Волтерс Клу-вер, 2007.

3.    Luneburg W.V., Susman T.M. The lobbying manual (3rd edition). Chicago, 2005.

4.    Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988

5.    Зяблюк Н.Г. Практика лоббистской деятельности в США. М., 1994.

6.    Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. Антикоррупционный проект / М.: Изд. Государственный Думы, 2000.

7.    Проект ФЗ «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» // http://www. lob-bizm.ru/zakon.htm (дата обращения
10.05.2010)    .

8.    Перегудов С.П., Уткин А.И., Костя -ев С.С. Лоббизм российского бизнеса в США и ЕС: эволюция и перспективы / Российская Академия Наук. Институт США и Канады. Москва: ИСК РАН. 2009.

9.    На что российские лоббисты тратили деньги в США // Washington ProFile //http://www.lobbying.ru/content/ sec-tions/articleid_4269_linkid_64.html (дата обращения 3.04.2009)

Written by admin

Январь 10th, 2017 | 4:54 пп