Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Результативное управление общественными финансами в условиях российского бюджетного федерализма

Михаил ПОЛОЗКОВ — кандидат экономических наук, докторант кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС

Становление и развитие российской бюджетно-налоговой системы на принципах федерализма обусловило повышение роли общественных финансов в процессе государственного регулирования экономики как механизма взаимоотношений между центром, регионами и муниципальными образованиями. Появляется возможность, с одной стороны, развивать финансово-экономическую базу и расширять самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления, а с другой — формировать интеграционные связи между ними, укреплять единое экономическое пространство и способствовать росту экономики страны в целом.

Кроме того, становится реальным обновить принципы и механизмы государственного и муниципального управления территориями, построить эффективную вертикаль представительной и исполнительной власти с четким распределением полномочий и ответственности на всех ее уровнях. Общественные финансы помогут развить местное самоуправление и оптимизировать структуру системы управления им и усовершенствовать взаимодействие и координацию внутри нее.

В результате основная нагрузка за успешное продвижение реформ ложится на субъекты Федерации и органы местного самоуправления. Здесь концентрируются функции регулирования экономики, внедряются новые методы хозяйственного управления.

В настоящее время наибольшее число проблем территориального управления сосредоточено в бюджетно-налоговой сфере регионов и межбюджетных отношениях [1]. При всем динамизме проводимых реформ еще не сформирована адекватная рыночным преобразованиям целостная система мониторинга и управления общественными финансами. Первоочередными задачами являются улучшение состояния региональных финансов, а также переход к более эффективным и прозрачным методам и технологиям управления бюджетами и бюджетного регулирования.

Система управления общественными финансами представляет собой совокупность методологических принципов, практических форм организации и механизмов аккумулирования, распределения и использования региональных финансовых ресурсов. Она позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно в самих финансах (как объекте управления), с конкретными методами работы органов финансовой системы (субъектов управления). Кроме того, система должна максимально реализовать присущую общественным финансам способность одновременно являться и объектом управления, и инструментом управления государства и муниципалитетов, важнейшим рычагом регулирования экономики и социальной сферы.

Проблемы управления общественными финансами тесно связаны с взаимоотношениями между федеральным центром, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, разделением между ними предметов ведения и полномочий, доходных источников. Недостаточная проработанность вопросов взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления снижает результативность бюджетной политики, отрицательно сказывается на функционировании региональной финансовой системы и экономики, а также на региональном развитии в целом.

Возникает необходимость научного обоснования разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями управления. Надо разработать критерии выделения финансовой помощи муниципальным образованиям, их группировки на основе типизации по уровню социально-экономического развития. Следует провести исследования в сфере межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов, стимулов для рациональной и ответственной бюджетной политики на региональном и местном уровнях, повышения эффективности бюджетных расходов и использования налогового потенциала.

Деятельность органов региональной власти и местного самоуправления в финансовой сфере должна быть тесно увязана с совершенствованием соответствующих механизмов управления социально-экономическим развитием территорий и требованиями финансовой политики [2].

Конечные цели реформирования общественных финансов и межбюджетных отношений должны находиться в русле общих целей государственной политики. Среди них содействие экономическому росту, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и результативности государственного и муниципального управления. Эти цели можно рассматривать в системе критериев «экономическая эффективность» — «бюджетная ответственность» — «социальная справедливость» — «политическая консолидация».

Применительно к межбюджетным отношениям «экономическая эффективность» означает создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных
стимулов к проведению структурных реформ, поддержанию конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Критерий «бюджетная ответственность» подразумевает управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики.

«Социальная справедливость» требует поддержания на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

«Политическая консолидация» означает достижение общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. При этом создаются условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Для обеспечения устойчивого экономического роста, долгосрочных стимулов к конкуренции между региональными (местными) властями в развитии экономической активности и привлечении инвестиций взаимодействие властей разных уровней, на наш взгляд, должно осуществляться при следующих условиях:

■    четком разграничении полномочий между уровнями государственной власти;

■    субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;

■    национальные власти должны иметь полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

■    поставить субнациональные власти в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. прирост их бюджетных доходов не изымается в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не компенсируется притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

Все перечисленные условия должны быть постоянными, они не могут служить предметом политического торга.

Наряду с созданием предпосылок для устойчивого экономического роста эти условия способствуют достижению и иных стратегических целей реформы межбюджетных отношений. Так, экономический рост увеличивает объем ресурсов для обеспечения равных социальных гарантий, жесткие бюджетные ограничения в конечном
счете ведут к повышению бюджетной ответственности, а стабильность правил игры -к устранению разногласий в отношении распределения ресурсов всей бюджетной системы [3].

С целью создания системы мониторинга региональных финансов в Российской Федерации в рамках проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» Министерством финансов РФ разработаны основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами.

Согласно данному Кодексу, основными составляющими системы межбюджетных отношений, зафиксированными на долгосрочной основе, являются:

■    распределение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями;

■    полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере управления доходами, в частности распределение нормативов отчисления от регулирующих доходов между региональным и местными бюджетами;

■    условия и порядок предоставления финансовой помощи из регионального бюджета;

■    условия и порядок предоставления экстренной финансовой помощи муниципальным образованиям.

Бюджетное выравнивание на региональном уровне в этом случае служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами межбюджетного регулирования являются:

■    установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района);

■    дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь;

■    перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты («отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований). Представляется необходимым сформировать каждому субъекту Федерации собственную концепцию межбюджетных отношений и обусловленные ею методики и механизмы совершенствования бюджетного процесса, которые должны рассматриваться в качестве неотъемлемого элемента в комплексной системе управления экономикой региона.

Предлагаемая автором концепция ориентирует изменение межбюджетных потоков на сближение уровней обеспеченности населения услугами бюджетной сферы для административно-территориальных образований с близкими социально-экономическими и финансовыми параметрами. Кроме того, концепция предусматривает введение в процедуры определения размеров финансовой поддержки местных бюджетов компоненты, стимулирующей местные администрации к повышению экономического и финансового потенциала территорий.

Цели концепции реформирования системы межбюджетных отношений на региональном уровне в таком случае должны заключаться: в стимулировании экономических и социальных преобразований в регионах и муниципалитетах; укреплении финансовой базы местного самоуправления и наращивании налогового потенциала территорий; установлении единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям; повышении прозрачности методики расчета трансфертов.

Концепция межбюджетных отношений на региональном уровне должна включать следующие положения:

1.    Обеспечение прозрачности и последовательности правил и методик определения направлений и размеров поддержки городов и районов из регионального бюджета на основе регулярной и системной оценки социально-экономического и финансового положения городов и районов. Необходимо сконструировать и рассчитать показатели дифференциации субъектов межбюджетных отношений в регионе.

2.    Проведение дифференцированной бюджетно-налоговой политики, учитывающей различия социально-экономического положения городов и районов с целью укрепления их экономического и финансового потенциала.

3.    Упрочение доходной базы местных бюджетов путем долговременного закрепления порядка распределения регулирующих налогов, а также реалистичные оценки налогового потенциала муниципальных образований на основе регулярной разработки отчетных и прогнозных финансовых балансов городов и районов.

4.    Предоставление финансовой помощи бюджетам муниципального уровня на научно обоснованных принципах с учетом параметров бюджетной обеспеченности территорий, выделение в финансовой помощи базовой, выравнивающей, инвестиционно стимулирующей, целевой составляющих. Концептуальное понимание перечисленных видов финансовой помощи необходимо для разработки новой методики бюджетного выравнивания территорий [4].

Базовые дотации регионального бюджета используются для формирования бюджетов муниципальных образований с целью покрытия расчетного бюджетного дефицита, скорректированного на коэффициент финансовой обеспеченности регионального бюджета.

Выравнивающие дотации призваны компенсировать недостающую часть доходов тем муниципальным образованиям, бюджетная обеспеченность населения в которых оказалась ниже среднего по субъекту уровня. Кроме них предусматриваются целевые и стимулирующие дотации.

5.    Создание системы мониторинга межбюджетных отношений в регионе с целью обеспечения максимально доступной и систематизированной информации о состоянии и тенденциях межбюджетных отношений в регионе и осуществления обратной связи принимаемых управленческих решений и изменений в характере управляемых процессов, динамике показателей, экономике региона в целом для оценки эффективности принимаемых решений.

Под мониторингом региональных межбюджетных отношений автором понимается специально организованная и постоянно действующая система статистического учета, сбора и анализа информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т. п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций и остроты общерегиональных ситуаций и проблем в бюджетно-налоговой сфере.

Таблица

Таблица

В таблице представлены развернутые характеристики модулей мониторинга межбюджетных отношений.

Мониторинг за состоянием межбюджетных отношений позволяет обеспечить обратную связь управленческих решений и способствует корректировке региональной бюджетно-налоговой политики в сторону повышения эффективности и результативности действий местных властей.

Таким образом, в целях результативного управления общественными финансами автором предложены и обоснованы имеющие научную новизну и практическое значение концепция реформирования межбюджетных отношений на региональном уровне, методика бюджетного выравнивания территорий, а также система мониторинга межбюджетных отношений.

Литература

1.    Ларина С.Е., Вагапова А.Р. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. М.: Экономика, 2007. С.24.

2.    Blankart Ch. Offentliche Finanzen in der Demokratie: Eine Einfuhrung in die Finanzwissenschaft: 7. Aufl./ Munchen: Franz Vahlen Verl., 2008. S.535.

3.    Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. С.124.

4.    Полозков М.Г. Межбюджетные отношения в федеративном государстве. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009. С.65.

Written by admin

Январь 10th, 2017 | 3:48 пп