Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Организация управления проектами государственно-частного партнерства

Александр ВОРОТНИКОВ — управляющий директор Центра государственно-частного партнерства Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»

Накопленный во всем мире (в том числе в России) в течение последних 15-20 лет опыт свидетельствует, что одним из основных механизмов повышения эффективности управления государственной и муниципальной (общественной) собственностью является государственно-частное партнерство (ГЧП). Значительное внимание этому перспективному инструменту государственной социальноэкономической и инвестиционной политики уделяет Правительство РФ: на федеральном и региональном уровнях разработана соответствующая нормативно-правовая база, при министерствах и ведомствах созданы экспертные советы по ГЧП и т. д. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве стратегического направления.

Термин «государственно-частное партнерство» происходит от английского понятия «public-private partnership». При этом государство (public) трактуется в широком смысле слова. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления — федеральный (национальный), региональный и муниципальный.

Государство занимает в ГЧП ключевую позицию потому, что предмет государственно-частного партнерства — государственная и муниципальная собственность. А, как известно, отношения собственности играют главенствующую роль в рыночной экономике. Предметом ГЧП является государственная (в более широком смысле — общественная) собственность.

В настоящее время потребности регионов в модернизации старых и сооружении новых объектов общественной инфраструктуры возрастают. Развитие российской экономики во многом зависит от состояния и эффективности функционирования инфраструктуры. Реализация инфраструктурных проектов, особенно региональных, входит в круг наиболее приоритетных направлений экономического развития как России в целом, так и ее регионов в частности. Предъявляются новые требования к энергоэффективности экономики, возникает необходимость в строительстве и модернизации коммунальных сетей, восстановлении и развитии дорожной инфраструктуры и т.д.

Рост бюджетных ограничений как на федеральном, так и на территориальном уровнях предполагает смену логики государственной инвестиционной политики. Если ранее считалось, что инфраструктурные инвестиционные проекты в регионах должны финансироваться за счет либо только бюджетных средств -через долгосрочные целевые программы и с использованием субсидий Инвестиционного фонда РФ, — либо частных инвестиций, то теперь ясно, что федеральный и региональные бюджеты с ранее принятыми инвестиционными программами не справляются. Нужно искать источники внебюджетного финансирования, подкрепляемые бюджетными обязательствами, которые в данном случае могут выступать в качестве «start-ap плеча». Механизмы ГЧП являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных видов инфраструктуры.

ГЧП — это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного исполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенции.

Проект ГЧП обеспечивает выполнение задач, которые закреплены за органами государственного и муниципального управления (ОГМУ) в силу полномочий, ответственности или прав собственности с привлечением частного партнера. Последний призван решать задачи по реконструкции, модернизации или созданию объектов капитальных вложений или участвовать в предоставлении публичных услуг на условиях участия в финансировании проекта и разделения рисков. ГЧП может использоваться вместо традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или повышения качества общественных услуг. Благодаря этому достигаются оптимизация и экономия бюджетных расходов, значительно улучшаются качественные и количественные параметры социального обслуживания населения.

Очевидно, что ответственность за организацию проектов ГЧП лежит на ОГМУ Формирование рынка этих проектов должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития, причем основным механизмом здесь являются запуск тендеров на заключение контрактов и их последующее выполнение. Отсюда возникает необходимость в формировании системы государственного и муниципального управления, законодательной и договорной основы развития общественной инфраструктуры. По мнению автора, на региональном уровне должна быть создана система взаимодействия по реализации приоритетных инвестиционных проектов, включающая организацию взаимодействия власти, бизнеса и общественных организаций и интеграцию финансовых ресурсов бюджетов всех уровней, средств государственных корпораций, частных инвесторов, привлечения заемных средств.

В числе недостатков, препятствующих развитию ГЧП в регионах, назовем следующие:

■    проектная деятельность, как правило, инициируется в форме заявок на бюджетное финансирование. Заявки же являются результатом текущей деятельности ОГМУ по реализации отдельных элементов инфраструктуры, а не продуктом стратегического планирования территориального или городского развития;

■    предлагаемые проекты не соответствуют требованиям проектного финансирования, ОГМУ не участвуют в разделении рисков проектов, а предпочитают различные формы софинансирования;

■    нормативно-правовые акты ОГМУ слабо задействованы в обеспечении рисков проектной деятельности, в большей степени относятся к различным формам стимулирования активности частного бизнеса, чем к развитию публичной инфраструктуры и услуг на принципах ГЧП;

■    кадры государственного и муниципального управления, ответственные за проектную деятельность, часто ротируются, имеют низкую квалификацию, ограниченные компетенции.

Как показало исследование, проведенное Центром ГЧП Внешэкономбанка и ГУ-ВШЭ в конце 2008 г.*, специалисты ОГМУ плохо информированы и не готовы работать с таким инструментом, как государственно-частное партнерство. Более 52% опрошенных считают, что специалисты органов исполнительной власти слабо понимают схемы ГЧП, около 62% сомневаются в компетентности органов власти в области ГЧП, а 33,3% заявили, что российские государственные органы вообще не знают, для каких целей его использовать.

* Воротников А.М., Королев В.А. Оценка состояния государственно-частного партнерства в регионах (по результатам мониторинга): Препринт WP8/2009/01-М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2009.

 

Поэтому в составе территориальных администраций целесообразно создать специальный уполномоченный орган по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (регионального центра ГЧП, РЦГЧП). Подтверждением служит опыт Санкт-Петербурга по использованию инструментов государственно-частного партнерства для городского развития, где действует Комитет по инвестициям и стратегическим проектам.

В соответствии с Федеральным законом № 82-ФЗ от 17 мая 2007 г. «О Банке развития» и Меморандумом о финансовой политике государственной Корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденном распоряжением Правительства РФ № 1007-р от 27 июля 2007 г., использование инструментов ГЧП является одним из приоритетов деятельности. Стратегический ориентир на период 2008-2012 гг. -обеспечение доли проектов, финансируемых на принципах ГЧП, в портфеле не ниже 30% от совокупного объема финансируемых проектов.

Целями Центра ГЧП Внешэкономбанка (далее — Центр), деятельность которого направлена на создание и поддержку развития рынка проектов ГЧП, а также развитие регионального использования инструментов ГЧП, являются:

■    создание региональной сети организаций, встроенных в систему государственного управления, обладающих необходимыми полномочиями, компетенциями и бюджетом, ориентированных на реализацию региональных или городских стратегий развития путем планомерной подготовки проектов ГЧП, проведения соответствующих тендерных процедур, поддержки управления рисками проектов в рамках обязательств ОГМУ по контракту ГЧП и в рамках регионального законодательства по ГЧП;

■    обеспечение регулярного участия в работе региональных центров ГЧП в рамках совместного регламента ор-
ганизации проектной деятельности, ориентированного на использование ОГМУ возможностей государственных институтов развития; поддержка методологии, качества и результативности работы региональных центров ГЧП; организация регулярной переподготовки соответствующих кадров ОГМУ; создание квалифицированного спроса на услуги Центра;

■ получение на выходе прогнозируемого задела проектов регионального или городского развития, позволяющего привлекать финансовые организации, в том числе планировать деятельность Банка, развивать конкуренцию консультационных компаний за участие в подготовке проектов и стратегических инвесторов за проекты; использовать сеть центров для продвижения инвестиционного имиджа России.

Для реализации такой политики Центром была подготовлена Концепция создания и организации деятельности региональных центров ГЧП, а для ее реализации — Методические рекомендации по формированию и организации деятельности региональных центров ГЧП.

Как представляется, на первом этапе уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ оценивает целесообразность создания РЦГЧП. Для этого могут быть проведены консультации с экспертами Центра. Решение о создании фиксируется в соглашении о сотрудничестве, заключаемом между ОГМУ и Центром ГЧП Внешэкономбанка. После принятия решения необходимо проанализировать существующую структуру органов государственной власти субъекта РФ и определить орган, компетенцию которого наиболее логично и обоснованно можно развить путем наделения полномочиями в области ГЧП. В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к компетенции субъектов РФ относятся меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, которые заключаются в организация проектов ГЧП для выполнения задач публичного сектора в регионе. По мнению автора, полномочиями по ГЧП могут быть наделены органы, отвечающие за экономическую либо инвестиционную политику.

Для решения поставленных задач региональный центр ГЧП должен иметь двухуровневую структуру в составе государственных органов исполнительной власти региона. Первым (нижним) звеном РЦГЧП является отдел в рамках профильного министерства или департамента правительства (администрации) субъекта РФ. Вторым (верхним) звеном — коллегия, а при ее отсутствии — правительственная комиссия, состоящая из руководителей министерств и ведомств правительства (администрации) региона в подчинении главы региона.

Для эффективной работы решения РЦГЧП должны быть основаны на коллегиальном принципе, что даст возможность координировать деятельность структурных подразделений на стадии подготовки проекта ГЧП, а также на стадии исполнения обязательств ОГМУ принятых в рамках контракта ГЧП. Это позволит институтам развития участвовать в подготовке и принятии решений, организовывать деятельность органа с учетом требований и методологии институтов развития. Формат коллегиального органа РЦГЧП призван создать условия для соблюдения этого принципа.

При наличии уже действующей коллегии (совета по инвестиционной политике) в рамках администрации (правительства) региона в положения коллегии (совета) должны быть внесены изменения, устанавливающие компетенцию коллегии по вопросам ГЧП, порядок созыва совещаний, принятия решения и пр. В состав коллегии должны быть включены представители Центра.

При отсутствии подобной структуры необходимо учредить коллегиальный орган РЦГЧП в форме правительственной комиссии (совета по ГЧП) с включением в ее состав глав структурных подразделений правительства (администрации) региона и представителя Центра ГЧП Внешэкономбанка. Это координационный орган для обеспечения согласованных действий заинтересованных субъектов исполнительной власти при решении определенного круга задач (в данном случае в сфере ГЧП).

В состав комиссии могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели.

Сфера деятельности и полномочия Комиссии могут определяться решениями об ее образовании или положениями о ней. Ее решения оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений правительства. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссия, при необходимости, правомочна создавать рабочие группы из числа специалистов в соответствующих областях.

Основные задачи, которые должна решать комиссия (совет):

■ выработка государственной политики соответствующего региона в сфере организации ГЧП для решения задач социально-экономического развития региона;

■    организация проектов на принципах ГЧП в целях социально-экономического развития соответствующего региона;

■    координация деятельности государственных органов исполнительной власти региона по вопросам организации ГЧП;

■    взаимодействие с государственными институтами развития, частными субъектами, финансирующими структурами и прочими участниками рынка по вопросам организации ГЧП. Полномочия комиссии (совета)

выражаются в следующих действиях:

■    взаимодействие в сфере своей деятельности с органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующего региона и других регионов, органами местного самоуправления, государственными институтами развития, организациями по вопросам ГЧП;

■    получение информации, материалов и документов, необходимых для организации работы по проектам ГЧП, от иных органов исполнительной власти региона, муниципальных образований, региональных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

■    внесение предложений о формировании статей расходов регионального бюджета в целях выполнения принятых решений об организации проектов ГЧП и исполнения обязательств, принятых региональными властями по соглашениям ГЧП;

■    контроль за ходом выполнения обязательств, принятых региональными властями по соглашениям ГЧП

Written by admin

Январь 9th, 2017 | 1:35 пп