Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Возможности и границы использования и инновационных бизнес-технологии в административной реформе

Ирина ВАСИЛЕНКО — доктор политических наук, профессор кафедры российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова

Увлечение политологов и политиков инновационными бизнес-технологиями в рамках административных реформ в ведущих странах мира сменяется сегодня определенным разочарованием. Столько надежд возлагалось на технологизацию политики и управления, на новые концепции бизнес-менеджмента в государственном управлении, на сам процесс административных реформ, призванный сделать работу государственного аппарата более эффективной. Современный экономический кризис, который сегодня все чаще называют системным, до предела обострил накопившиеся проблемы и высветил многие теневые стороны инновационных процессов в государственном управлении, которые еще вчера все мы считали позитивными и прогрессивными. Теоретики пишут о «конце знакомого мира» [1], системный кризис весьма способствует рефлексии, и вопрос об использовании инновационных бизнес-технологий в процессе административных реформ пора ставить в новом ракурсе: с точки зрения не только возможностей, но и границ их использования.

Прошло уже три десятилетия со времени начала административных реформ в ведущих странах Запада и более десяти лет — с начала административного реформирования в нашей стране. В основу административных реформ было положено несколько инновационных концепций: теория «нового публичного менеджмента», «сервисного администрирования», «бюджетирования по результатам». Стало очевидным серьезное отставание организации государственного управления по всем качественным параметрам от управления в бизнесе и, особенно, от корпоративного менеджмента, что привело к идее широкого использования бизнестехнологий в государственном управлении с выраженным акцентом на приватизацию, децентрализацию и использование рыночных методов организации управления. В конце 1980-х гг., когда начались реформы неоконсерватов в европейских странах, эти концепции рассматривались как новое слово в управленческой науке, и вопрос о границах их использования в принципе не ставился ни теоретиками, ни самими реформаторами.

Один из архитекторов New Public Management Д. Осборн подчеркивал: «Более предприимчивые правительства способствуют развитию конкуренции между поставщиками услуг… Они предпочитают рыночные механизмы вместо бюрократических» [2]. Но уже первая волна неоконсервативных реформ на Западе привела к обескураживающим результатам: ни в одной из высокоразвитых западных стран с помощью инновационных бизнес-технологий не удалось полностью достичь запланированных целей, но при этом появились новые весьма сложные проблемы. Не случайно после широкомасштабных реформ А. Гора в США уже никто не замахивался на новые. Не случайно благоразумно приостановили темпы реформационных процессов в Германии. Пожалуй, только английские лейбористы во главе с Тони Блэром пошли в рамках административного реформирования на радикальные нововведения, расколов политическую элиту страны и разрушив целый ряд государственный институтов Великобритании с 800-летней историей. Но пришедший на смену Т.Блэру лейборист Г.Браун поспешил отказаться от радикальных темпов административного реформирования, осудив своего предшественника за многие поспешные и необдуманные политические шаги. России также не удалось достичь успехов в рамках административной реформы: Президент Д.А. Медведев весьма критично высказывается в адрес отечественной бюрократии, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии.

Во всех странах, где проходили современные административные реформы, при всех их политических, экономических и социокультурных отличиях, обнаружился целый ряд общих проблем, связанных с внедрением инновационных бизнестехнологий. Можно выделить несколько таких кризисных эпицентров административного реформирования.

Падение авторитета и престижа государственной службы в связи с внедрением бизнес-технологий. Оказалось, что использование коммерческих методов работы, приватизация и идеология рыночной эффективности в системе государственной службы неизбежно ведут к утрате государственной идентичности многими институтами власти, а это, в свою очередь, приводит к ослаблению легитимности госслужбы в представлении гражданского общества. Бизнес-технологии заменяют идею служения обществу идеей прибыльности и эффективности рыночных методов управления, что подрывает традиционные мотивации квалифицированных управ-ленцев-государственников, ведет к моральному кризису и, как следствие, — к утечке кадров. Многие чиновники, комментируя рыночные новации в системе найма и оплаты труда государственных служащих, отмечают, что пришли на государственную службу, движимые стремлением служить обществу и достаточно хорошо понимая финансовые издержки своего решения: если бы их целью было стремление воспользоваться благами рынка, то они бы такого решения не приняли [3].

Широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом «минимального государства» сопровождается сильным ослаблением традиций социального государства. На практике это приводит к снижению социальной поддержки наиболее бедных и нуждающихся слоев населения и неизбежно генерирует волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ — идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности.

Издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов деконцентрации властных структур достаточно часто приводит к утрате системной целостности государственного управления, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, сферы компетенции которых зачастую пересекаются, вызывая множество внутренних организационных конфликтов.

Проблемы при внедрении инновационных технологий. Серьезные трудности возникают при внедрении новых технологий в государственные институты, что связано с необходимостью повышения квалификации одновременно сотен тысяч госслужащих, со снижением качества управления в условиях инновационного цикла, с преодолением определенного недоверия по отношению к качеству новых технологий. Неизбежны трудности при сбоях информационно-коммуникационных систем, серьезной проблемой может стать недостаточно высокая квалификация управленческих кадров, неспособных адекватно провести инновационный цикл [4].

Определенные просчеты и противоречия в инновационных стратегиях самих реформаторов, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Взяв за ориентир передовые бизнес-технологии, реформаторы не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственных структур. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией бюджетирования по результатам. Зачастую инновационные технологии используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений. И даже более того: они зачастую превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла!

Таким образом, бизнес-технологии в системе госуправления предоставляют не только новые возможности, но и имеют определенные границы и даже издержки своего применения. Трудно не согласиться с немецким политологом Р. Пичасом: «Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной экономики… Административный менеджмент -это не предпринимательский менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями» [5].

Другими словами, инновационные бизнес-технологии в системе государственной службы не должны подменять собой этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может функционировать на основе рыночных принципов и идеологии получения прибыли от осуществления своих функций. Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер и их применение — быть строго дозированным и подконтрольным.

Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводящие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования.

Все это позволяет сделать вывод о том, что методология современных административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения возможностей и границ применения этих технологий в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на пробные инновационные циклы или так называемые «пилотные проекты», призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять в общегосударственных масштабах.

При этом важно подчеркнуть, что цели и задачи отечественной административной реформы значительно отличаются от приоритетов экономически развитых стран Запада. Известно, что западные реформаторы преимущественно борются с недостаточной управленческой эффективностью государственных структур по сравнению с бизнес-менеджментом. У нас в России, прежде всего, не хватает элементарной дисциплины, порядка, рациональности и соблюдения законности. Следовательно, перед российскими реформаторами в первую очередь стоит задача проведения основных реформ, направленных на укрепление государственного фундамента, избавление бюрократии от застарелых пороков коррупции и злоупотреблений служебным положением, в целях обеспечения прозрачности, гибкости и подотчетности гражданам системы государственного управления.

Проблема в том, что если начать использовать принципы нового государственного менеджмента слишком рано, пока управленческие традиции еще не сложились и высокие принципы этики государственной службы не стали привычной нормой для большинства чиновников, то коррупция и злоупотребления могут только увеличиться и в результате свести на нет все усилия реформаторов. Нельзя не заметить, что многие отечественные и западные эксперты в самом начале реформ предупреждали: Россия относится к числу стран с ограниченной свободой маневра в процессе реформ. Это означает низкую институциональную восприимчивость к реформам основных учреждений (правовые и исторические традиции) и недостаточную эффективность главных рычагов управления, к которым относят традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер [6]. Именно поэтому административные реформы у нас в стране должны проходить постепенно, медленными темпами, с большой осторожностью.

Тем не менее основные вехи, свидетельствующие о динамике реформирования в России в 2004-2008 гг., говорят как раз о достаточно высоких темпах внедрения принципов нового государственного менеджмента в отечественные административные структуры. Широкое использование тендеров, подрядов, рыночных методов произошло слишком рано, в условиях «дорациональной бюрократии», не привыкшей четко соблюдать правила и нормы, поэтому в процессе реформы коррупция и злоупотребления стали усиливаться.

Тем самым все кризисные зоны реформирования на современном этапе развития обозначились весьма остро. Особую тревогу экспертов вызывают показатели динамики преобразований, свидетельствующие о снижении качества управления в последние годы реформы. Например, индикаторы работы правительства, рассчитываемые Всемирным банком, отражают до 2004 г. некоторые улучшения по всем направлениям: стабильность, ответственность, эффективность, следование нормам и правилам. Однако затем фиксируются ухудшения по всем этим параметрам к 2007 г. [7] Не в последнюю очередь это объясняется высокими темпами внедрения бизнес-технологий на неподготовленную почву.

Не меньшую обеспокоенность экспертов вызывает и такой обескураживающий факт: в процессе реформирования не удается снизить численность государственных служащих; напротив, по данным статистики, она непрерывно растет, и среднегодовой темп роста с 2004 г. составляет 18,2%. Согласно ежегодным докладам международной организации Transparency International, Россия по индексу восприятия коррупции (Corruption Perception Index) в 2007 г. занимает 121 место из 163, по индексу непрозрачности государственного управления — на 40-м месте [7].

Для того, чтобы переломить эти опасные тенденции, в 2008 г. Президентом утвержден Национальный план по противодействию коррупции, который предусматривает комплекс мер по ее предупреждению и профилактике. Таким образом, административная реформа неизбежно возвращается к идее укрепления фундамента государственного управления на основе прочной законодательной базы. Но именно с этих мер и надо было начинать административное реформирование!

Важно подчеркнуть и то, что большинство проблем российской административной реформы проистекают от того, что идеология и конкретные мероприятия реформаторов недостаточно согласованы с общей политической стратегией российской власти. Например, проблема децентрализации административного управления в рамках реформы явно противоречит идее выстраивания и укрепления «вертикали власти» [8].

Кризисные зоны реформирования связаны также с тем, что отечественные преобразования не отличаются завершенностью, внутренней согласованностью и преемственностью основных этапов реформирования. В частности, непрерывно меняется институциональный ландшафт административных структур: были созданы, а потом ликвидированы Государственные комитеты, исключены и возвращены агентские функции министерствам, наложены и сняты ограничения на численность заместителей Председателя Правительства РФ, заместителей министра.

Помимо этого, присутствуют явные противоречия в стратегии и тактике реформирования: стратегический курс на управление по результатам противоречит реальному бюджетированию, которое практически не зависит от достигаемых результатов отдельных подразделений. Сложно контролировать динамику реформ в условиях, когда отсутствует мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, российским реформаторам не хватает концептуальной целостности, методологической четкости и стратегической определенности административной реформы. Справиться с обозначенным выше комплексом острых проблем может только высокопрофессиональная команда экспертов, работающих над проблемами реформирования не время от времени, а на постоянной основе.

В условиях современного экономического кризиса, до предела обострившего социально-экономическую ситуацию в стране, реформаторы уже не имеют права на ошибки. Именно поэтому на новом этапе административной реформы важно пересмотреть вопрос об использовании инновационных бизнес-технологий в государственном управлении под углом зрения не только возможностей, но и границ их использования в рамках государственных структур. Принцип «Не навреди!» сегодня как никогда актуален, поскольку цена ошибки в масштабах нашей огромной страны слишком велика.

Литература

1. Валлерстайн И. Конец знакомого мира. Социология XXI века. М., 2004, С.291-292.

2. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public sector. N.Y., 1993. P. 19-20.

3. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999. С.238.

4. Ирхин Ю. «Электронное правительство»: теория и практика // Государственная служба. 2008. № 4. С.168-169.

5. Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государственного менеджмента // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М.: РАГС, 1999. С.23.

6. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. М., 2003. С.86-89.

7. Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi М. Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-007/http://info. worldbank. org/governance/wgi2007/ sc_chart.asp# Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi М. Op.cit.

8. Лазарев А.М. Некоторые результаты российской административной реформы в 2006-2007 гг. // ЧиновникЪ. Екатеринбург: Изд-во УрРАГС. 2007. № 5. С.21-22.

Written by admin

Декабрь 12th, 2016 | 1:49 пп