Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Проблемы правового регулирования отдельных вопросов социального обеспечения на федеральной государственной граждансной службе

На федеральных государственных гражданских служащих распростра­няются все без исключения формы и виды социального обеспечения наемных работников (в отличие от военнослужащих и служащих пра­воохранительных органов, которые не подлежат обязательному пенси­онному, социальному и медицинскому страхованию). Но специальных законодательных актов по проблемам социального обеспечения феде­ральных государственных гражданских служащих нет.

 

Евгений РОМАНОВ — начальник инспекции Счетной палаты РФ

Правовое регулирование соци­ального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих осуществляется исходя из особенностей их правового ста­туса: как граждан государства, как наемных работников и как лиц, замещающих должности го­сударственной службы. Отдельные вопросы регулируются федераль­ными законами: от 27 июля 2004 г. <0 государственной граж­данской службе Российской Феде­рации», от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обес­печении в Российской Федера­ции», от 20 апреля 1995 г. «О го­сударственной защите судей, должностных лиц правоохрани­тельных и контролирующих орга­нов» и др. Был принят также ряд нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, отдельных министерств и ве­домств. Федеральный закон < 0 го­сударственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о ГГС) предусматривает принятие специальных федераль­ных законов по отдельным видам социального обеспечения государ­ственных гражданских служащих (о медицинском страховании, о государственном пенсионном обес­печении граждан РФ, проходив­ших государственную службу, и их семей).

В Законе о ГГС перечислены конкретные цели и причины предоставления граж­данским служащим специализиро­ванных государственных гаран­тий. В качестве таковых названы: обеспечение правовой и социаль­ной защищенности гражданских служащих; повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; укрепление стабильности профес­сионального состава кадров граж­данской службы; компенсация ог­раничений, установленных настоя­щим федеральным законом и дру­гими федеральными законами.

Остановимся на некоторых во­просах правового регулирования специфических форм социального обеспечения граждан, замещаю­щих должности федеральной госу­дарственной гражданской службы.

В РФ применяется смешанная система финансирования меди­цинского обслуживания — за счет бюджетных средств и в рамках обязательного медицинского стра­хования. При этом существует до­полнительная (параллельная об­щей) система медицинского обслу­живания федеральных государст­венных гражданских служащих. Вопросы реализации такой, преду­смотренной ст. 15 ФЗ <06 осно­вах государственной службы в Российской Федерации» (далее — Закон об О ГС), формы социально­го обеспечения государственного служащего, как медицинское об — служивание его и членов его семьи, в том числе и после выхода на пенсию, регулируются подза­конными нормативными правовы­ми актами Президента РФ и Пра­вительства РФ. Особая система медицинского обслуживания фе­деральных государственных граж­данских служащих не носит ха­рактера замещения общих для всех граждан РФ систем обяза­тельного медицинского страхова­ния и медицинского обслуживания (как это традиционно сложилось по отношению к военнослужащим и работникам правоохранитель­ных органов). По существу, эта система дублирует общую систему обязательного медицинского стра­хования и медицинского обслужи­вания. В принципе, федеральный государственный гражданский служащий по своему усмотрению может выбрать, куда ему обра­титься за медицинской помощью — в медицинское учреждение, рабо­тающее в рамках системы обяза­тельного медицинского страхова­ния, или в специализированное медицинское учреждение, к кото­рому он прикреплен в качестве го­сударственного служащего, по­скольку все лица данной катего­рии в качестве наемных работни­ков застрахованы в рамках систе­мы обязательного медицинского страхования.

Единой системы медицинского обслуживания федеральных госу­дарственных гражданских служа­щих нет. В системе некоторых фе­деральных органов исполнитель­ной власти существуют ведомст­венные медицинские учреждения. Отдельные категории федераль­ных государственных служащих обслуживаются в медицинских уч­реждениях Управления делами Президента РФ.

На наш взгляд, сложившаяся система медицинского обслужива­ния федеральных государствен­ных гражданских служащих должна быть реформирована. Ведь очевидно, что специализиро­ванная система медицинского об­служивания призвана оказывать медицинские услуги на более ка­чественном уровне, чем общедос­тупная, поскольку в ином случае ее существование теряет смысл. Поэтому предоставление государ­ственным служащим возможности выбора между двумя этими систе­мами представляется излишним, однако в экстремальных ситуаци­ях, когда государственный служа­щий в силу объективных причин не может воспользоваться услуга­ми специализированного меди­цинского учреждения, у него должно быть право получить необ­ходимую помощь в рамках обще­доступной системы медицинского обслуживания.

Целесообразно вывести феде­ральных государственных граж­данских служащих из системы обязательного медицинского стра­хования (это никак не повлияет на возможность их включения в эту систему вновь в случае оставления государственной службы, посколь­ку в настоящее время на возмож­ность получения медицинских ус­луг и их объем не оказывают влия­ния длительность уплаты единого социального налога, начисленного на выплаты в пользу застрахован­ных, а также объем средств, по­ступивших от его уплаты в фонды обязательного медицинского стра­хования ). Одновременно следует ввести специализированное обяза­тельное медицинское страхование государственных служащих с на­правлением соответствующих средств на развитие специализи­рованной системы их медицинско­го обслуживания. Вопрос получе­ния государственными служащи­ми экстренной медицинской помо­щи в системе общедоступного медицинского обслуживания сле­дует разрешить по аналогии с ре­шением этого вопроса примени­тельно к военнослужащим. Ст. 16 ФЗ от 27 мая 1998 г. <0 статусе военнослужащих» предусматрива­ет, что при отсутствии по месту во­енной службы или месту житель­ства военнослужащих военно-медицинских учреждений, а также в неотложных случаях медицинская помощь оказывается им в учреж­дениях государственной или муни­ципальной систем здравоохране­ния с последующим возмещением расходов этим учреждениям здра­воохранения в порядке, устанав­ливаемом Правительством РФ.

Некоторые шаги в этом направ­лении уже сделаны. В ст. 52 За­кона о ГГС гарантировано меди­цинское страхование самого граж­данского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет. Однако указанная норма носит отсылоч­ный характер и предусматривает принятие федерального закона о медицинском страховании госу­дарственных служащих РФ (до настоящего времени не принят). До его принятия сохраняются су­ществующие условия медицинско­го и санаторно-курортного обслу­живания государственных служа­щих и членов их семей.

Порядок обеспечения федераль­ных государственных гражданских служащих пособиями по времен — ной нетрудоспособности сейчас полностью аналогичен общеприня­тому. Он регламентируется Поло­жением о порядке обеспечения по­собиями по государственному со­циальному страхованию, утверж­денным Президиумом ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. с последующи­ми изменениями и дополнениями. Пособие выдается с первого дня утраты трудоспособности и до ее восстановления или до определе­ния медико-социальной эксперт­ной комиссией группы инвалидно­сти. Размер пособия зависит от причины заболевания, продолжи­тельности непрерывного трудового стажа и некоторых других обстоя­тельств. Пособие по временной не­трудоспособности вследствие тру­дового увечья или профессиональ­ного заболевания выдается в раз­мере 100% заработка. В таком же размере оно выплачивается госу­дарственным гражданским служа­щим: имеющим непрерывный стаж 8 лет и более; имеющим на своем иждивении трех и более детей, не достигших 16 (учащиеся — 18) лет. В размере 80% заработка по­собие выплачивается гражданским служащим, имеющим непрерыв­ный трудовой стаж от 5 до 8 лет; остальным — в размере 60% зара­ботка. ФЗ от 11 февраля 2002 г. № 17-ФЗ «О бюджете Фонда со­циального страхования Россий­ской Федерации на 2002 год» мак­симальный размер пособия по вре­менной нетрудоспособности был ограничен (сейчас — 12 480 руб., с 2006 г. — 15 000 руб).

Применительно к федеральной государственной гражданской службе установление зависимости размера пособия от длительности общего трудового стажа представ­ляется неверным. Во-первых, не имеют требуемого стажа молодые люди, закончившие учебные заве­дения и пришедшие на государст­венную службу на младшие долж­ности, размер денежного содержа­ния по которым весьма невысок.

Во-вторых, система оплаты труда на государственной службе и без того зависит от стажа работы в этой области (устанавливается надбавка за стаж государственной службы, которого у молодого чело­века нет). Таким образом, моло­дые люди, поступившие на госу­дарственную службу, получают не только значительно более низкое денежное содержание, чем госу­дарственные служащие, занимаю­щие более высокие должности и имеющие длительный стаж госу­дарственной службы, но и более низкое пособие по временной не­трудоспособности (облагаемое на­логом на доходы физических лиц). Такая ситуация не способствует привлечению на государственную службу молодежи.

Что касается ограничения раз­мера пособия по временной нетру­доспособности, то, по нашему мне­нию, на государственной службе такого ограничения быть не долж­но в связи с двумя обстоятельства­ми: во-первых, размеры денежно­го вознаграждения федеральных государственных служащих весь­ма невысоки по сравнению с част­ным сектором (чем и обуславлива­ется особая система социального обеспечения на государственной службе); во-вторых, здесь невоз­можны те злоупотребления, кото­рые заставили законодателя огра­ничить верхним пределом размер пособия по временной нетрудоспо­собности.

Как известно, размер пособия по временной нетрудоспособности определяется в процентном отно­шении к заработку застрахованно­го. Ранее (до 18 марта 2000 г.) фактический заработок учитывал­ся в сумме, не превышающей двойного должностного (месячно­го) оклада или двойной тарифной ставки. В результате имели место случаи, когда руководитель ком­мерческого предприятия назначал работнику (как правило, своему родственнику) должностной ок­лад, во много раз превышающий средний по предприятию. В тече­ние нескольких месяцев такая за­работная плата выплачивалась, и на нее начислялись страховые взносы в Фонд социального стра­хования РФ. После этого работ­ник «заболевал», оформлял листок временной нетрудоспособности и получал пособие в таких размерах, которые позволяли работодателю не только вернуть все уплаченные страховые взносы на обязательное социальное страхование, но и по­лучить сверх того из бюджета страховщика (Фонда социального страхования РФ) весьма внуши­тельные суммы. Поэтому размер пособия по временной нетрудоспо­собности был ограничен.

Поскольку на федеральной го­сударственной гражданской служ­бе порядок оплаты труда строго регламентирован нормативными правовыми актами, подобные си­туации здесь невозможны в прин­ципе, и потому ограничения на размеры пособий по временной нетрудоспособности следовало бы отменить. Можно также решить проблему более кардинально — распространить на федеральных государственных гражданских служащих принципы обеспечения военнослужащих в случае невоз­можности исполнения ими своих обязанностей по болезни. Как от­мечается в литературе, есть «скрытые» пособия, которые ха­рактерны для лиц, проходящих военную и правоохранительную службу. Эти категории граждан не обеспечиваются пособиями по временной нетрудоспособности, за время болезни за ними в полном объеме сохраняется установлен­ное денежное довольствие. Следо­вательно, для них сохраненное до­вольствие является соответствую­щим пособием [1].

Закон о ГГС предусматривает движение именно в этом направ­лении.

Согласно ФЗ <0 государствен­ной защите судей, должностных лиц правоохранительных и кон­тролирующих органов» подлежит обязательному государственному страхованию жизнь и здоро­вье федеральных государственных гражданских служащих, проходя­щих службу в контролирующих органах и осуществляющих функ­ции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательством на их безопасность. Условием обеспечения по обязательному го­сударственному страхованию яв­ляется гибель указанных лиц либо причинение им телесных повреж­дений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельнос­тью. Данный федеральный закон содержит в ст. 2 перечень орга­нов, сотрудники которых подле­жат обязательному государствен­ному страхованию.

Согласно ст. 3 ФЗ от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страхо­вании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» под несчастным слу­чаем на производстве понимается событие, в результате которого за­страхованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных уста­новленных законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время сле­дования к месту работы или воз­вращения с места работы на транс­порте, предоставленном страхова­телем, и которое повлекло необхо­димость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессио­нальной трудоспособности либо его смерть.

Таким образом, основ­ным критерием обеспечения по данному виду обязательного соци­ального страхования является тер­риториальный (когда несчастный случай происходит в месте испол­нения трудовых обязанностей, по пути к этому месту или из него).

Под профессиональным заболе­ванием понимается хроническое или острое заболевание застрахо­ванного, являющееся результатом воздействия на него вредных про­изводственных факторов и по­влекшее временную или стойкую утрату им профессиональной тру­доспособности или его смерть. Од­нако перечень профессиональных заболеваний для государственных служащих до сих пор отсутствует. Назрела необходимость выработки такого перечня, тем более что на­личие специализированной систе­мы медицинского обслуживания позволяет обеспечить проведение соответствующих исследований.

Жизнь и здоровье военнослу­жащих и служащих правоохрани­тельных органов не подлежат обязательному государственному страхованию от несчастных слу­чаев на производстве и професси­ональных заболеваний. Данный вид обязательного социального страхования заменен для них обя­зательным государственным стра­хованием. Согласно ФЗ от 28 марта 1998 г. «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужа­щих, граждан, призванных на во­енные сборы, лиц рядового и на­чальствующего состава органов внутренних дел Российской Феде­рации, Государственной противо­пожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотиче­ских средств и психотропных ве­ществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федераль­ных органов налоговой полиции» (ст. 1) жизнь и здоровье военно­служащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц подлежат обяза­тельному государственному стра­хованию со дня начала военной службы и службы в соответствую­щих правоохранительных орга­нах. Страховыми случаями при осуществлении обязательного государственного страхования (ст. 4) признаются: гибель (смерть) застрахованного в пери­од прохождения службы либо до истечения одного года после увольнения с военной службы, со службы вследствие увечья (ране­ния, травмы, контузии) или забо­левания, полученных в период прохождения службы; установле­ние застрахованному инвалиднос­ти в те же сроки и по тем же при­чинам и др.

Исходя из изложенного выше, позиции Конституционного суда РФ, рассматривающего обяза­тельное государственное страхова­ние военнослужащих как реализа­цию государством положений ст. 39 Конституции РФ о праве каж­дого на социальное обеспечение, а также проводя аналогию с обяза­тельным социальным страховани­ем от несчастных случаев на про­изводстве и профессиональных за­болеваний, можно сделать следую­щие выводы.

Обязательное государственное страхование военнослужащих и приравненных к ним лиц можно рассматривать как аналог сово­купности обязательного социаль­ного страхования от несчастных случаев на производстве и профес­сиональных заболеваний феде­ральных государственных граж­данских служащих и обязательно­го государственного страхования отдельных категорий этих служа­щих (проходящих службу в кон­тролирующих органах). По суще­ству эти виды обязательного стра­хования призваны обеспечить воз­мещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахован­ных.

Однако если военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов обеспечиваются во всех случаях причинения вреда их жиз­ни и здоровью (главным критери­ем здесь является нахождение на военной или правоохранительной службе вне зависимости от терри­ториального критерия), то феде­ральные государственные граж­данские служащие поставлены по сравнению с ними в неравное по­ложение.

Во-первых, на них распростра­няется территориальный крите­рий возмещения вреда в рамках обязательного социального стра­хования от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний. Во-вторых, за­конодатель, предусматривая для отдельных категорий федераль­ных государственных граждан­ских служащих возможность воз­мещения вреда в случае, когда этот вред нанесен им умышленно в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей (обя­зательное государственное страхо­вание работников контролирую­щих органов), исходит в первую очередь из критерия функцио­нальной компетенции того или иного государственного органа (для того чтобы быть застрахован­ным, федеральный государствен­ный гражданский служащий дол­жен занимать конкретную долж­ность в конкретном государст­венном органе).

Однако специфи­ка государственной службы тако­ва, что умышленное нанесение вреда жизни и здоровью возможно и в других случаях. Принимая ре­шения, связанные с предоставле­нием (или отказом в предоставле­нии на законных основаниях) в том или ином объеме каких-либо государственных услуг тому или иному человеку, совершением в отношении него юридически зна­чимых действий, государственный служащий может столкнуться с неадекватной реакцией «обижен­ного» им человека, что может по­влечь нанесение ущерба жизни и здоровью госслужащего. Но по­скольку последний проходит службу в органе, не предусмотрен­ном ФЗ «О государственной защи­те судей, должностных лиц право­охранительных и контролирую­щих органов», <0 налоговых орга­нах Российской Федерации», он остается незащищенным (при этом на него не будет распростра­няться и обеспечение в рамках обязательного социального стра­хования от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний).

В связи с изложенным пред­ставляется заслуживающим вни­мания опыт Санкт-Петербурга. Согласно ст. 31 Закона Санкт-Пе­тербурга от 10 июля 2000 г. «О го­сударственной службе Санкт-Пе­тербурга, лицах, замещающих го­сударственные должности Санкт- Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга» (с 15   июля 2005 г. в связи с вступлением в силу Закона СанктПепербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39  устанавливались следующие дополнительные гарантии для лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга: в случае гибе­ли (смерти) лица в период работы или после увольнения с должнос­ти, если она наступила вследствие телесных повреждений или иного повреждения здоровья, получен­ных в связи с исполнением им должностных обязанностей, его наследникам выплачивается еди­новременная компенсация в раз­мере 300 должностных окладов данного лица, установленных на момент его гибели (смерти). В случае причинения лицу в связи с исполнением им должностных обязанностей увечья или иного по­вреждения здоровья, повлекших за собой установление инвалидно­сти, ему выплачивается единовре­менная компенсация в следующих размерах: инвалиду I группы — 180 должностных окладов; II груп­пы — 120; III группы — 60. В слу­чае причинения лицу в связи с ис­полнением им должностных обя­занностей телесных повреждений или иного повреждения здоровья, без установления инвалидности, ему выплачивается единовремен­ная компенсация в размере 12 должностных окладов.

На наш взгляд, целесообразно распространить на федеральных государственных гражданских слу­жащих вместо обязательного соци­ального страхования от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний систему обязательного государст­венного страхования, аналогичную существующей для военнослужа­щих и сотрудников правоохрани­тельных органов. При этом следует установить повышенные страхо­вые выплаты для застрахованных, пострадавших вследствие посяга­тельства на их жизнь и здоровье в результате исполнения ими своих должностных обязанностей (вне зависимости от вида государствен­ного органа, в котором они прохо­дят службу). При сохранении же существующей системы социаль­ного обеспечения на федеральной государственной гражданской службе на случай причинения вре­да жизни и здоровью (обязатель­ное социальное страхование от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и обязательное государственное страхование работников контроли­рующих органов) необходимо до­полнить эту систему социальным обеспечением федеральных госу­дарственных гражданских служа­щих, не являющихся работниками контролирующих органов, на слу­чай умышленного причинения вре­да их жизни и здоровью в результа­те исполнения ими своих должно­стных обязанностей.

При определенных условиях (наличие стажа государственной службы и др.) федеральный граж­данский государственный служа­щий имеет право на пенсию за вы­слугу лет. После выхода на пенсию ему и членам его семьи также га­рантируется специализированное медицинское и санаторно-курорт- ное обслуживание. Таким образом, федеральным государственным гражданским служащим после вы­хода на пенсию обеспечивается до­статочно существенный объем до­полнительных гарантий в области социального обеспечения.

Тем не менее в этой системе дополнитель­ных гарантий имеет место доста­точно серьезный пробел. Речь идет об оказании услуг в рамках соци­ального обслуживания тем катего­риям вышедших на пенсию феде­ральных государственных граж­данских служащих, которые по объективным причинам (одиноче­ство, инвалидность и пр.) нужда­ются в систематической помощи на дому либо в помещении в стацио­нарное учреждение социального обслуживания. В данной ситуации (наиболее сложной для человека) государство не гарантирует ника­кого дополнительного обеспечения (согласно законодательству о со­циальном обслуживании обеспече­ние его реализации отнесено к пол­номочиям органов государствен­ной власти субъектов РФ).

Применительно к федеральным государственным гражданским служащим такой до­полнительный вид социального обеспечения следовало бы предус­мотреть, имея в виду создание службы по оказанию систематиче­ских услуг на дому, а также стаци­онарных учреждений социального обслуживания при тех специали­зированных медицинских учреж­дениях, которые обеспечивают право федеральных государствен­ных гражданских служащих на до­полнительное медицинское и санаторно-курортное обслуживание. Одним из источников финансиро­вания этих учреждений, наряду с ассигнованиями из федерального бюджета, могла бы стать часть пенсии за выслугу лет, получаемой бывшим государственным служа­щим, выразившим желание вос­пользоваться их услугами.

Литература

1. Захаров M.JI., Тучкова Э.Г. Право со­циального обеспечения. М., 2001. С.370.

2. Роик В.Д. Формирование институцио­нальной базы социального страхования — центральная задача государственной социальной политики. // Аналитичес­кий вестник Аналитического управле­ния аппарата Совета Федерации «Акту­альные вопросы развития обязательного социального страхования в Российской Федерации и его законодательное обес­печение». 2004. № 5. С.39.

Written by admin

Апрель 7th, 2016 | 3:04 пп