Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Бюрократия как «самостоятельный общественный класс»: становление российской социологии чиновничества

Наталия ЧЕВТАЕВА — кандидат философских наук, доцент кафедры управления персоналом и психологии Уральской академии государственной службы

 

Чиновник не должен иметь никаких личных интересов, по­мимо государственных — подоб­ного рода утверждения достаточ­но распространены как среди на­селения, так и в среде самих чи­новников. Для чиновничества ус­танавливается своеобразный иде­ологический «запрет» на наличие своих интересов — оно (чиновни­чество) призвано обслуживать интересы государства, населения. Сам по себе вопрос о проявлении интересов чиновничества тракту­ется как противоречие «служило­го сословия» с интересами обще­ства, как коррупция, бюрокра­тизм, злоупотребление служеб­ным положением.

Подобного рода упрощенная схема, на наш взгляд, может быть принята не более как соци­ально-популистский лозунг, име­ющий весьма отдаленное отноше­ние к жизненным реалиям. Ре­альная управленческая практика и опыт реализации администра­тивной реформы показывают, что без сопряжения интересов го­сударства и общества с интереса­ми тех, кто призван эти реформы осуществлять, любые преобразо­вания обречены на неудачу. Жиз­ненная и социально-профессиональная позиции, профессио­нальная культура чиновничества оказываются тем серьезным ба­рьером, который реформы смогут преодолеть, только превратив их в свой ресурс [ 1 ].

Однако тема теоретического исследования и практического учета групп интересов социально- профессиональной группы чинов­ничества по популярности явно уступает теме критического, а за­частую и тотально негативного восприятия бюрократии*. «Чи­новничество или бюрократия, — отмечал Е. Карнович в начале прошлого века, — нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то не­дружелюбную по отношению к народу силу» [2].

Негативно оце­ночное восприятие чиновничест­ва прочно вошло в российскую мыслительную традицию. Это первое обстоятельство, рецидивы которого до сих пор препятству­ют объективному исследованию социально-профессиональных «групп интересов» чиновничест­ва. Вторым же препятствием и по сей день служит, на наш взгляд, явно недостаточная разработан­ность теоретико-методологичес- кой базы, позволяющая осуще­ствлять анализ социально-про­фессиональных интересов чинов­ничества.

Подход к бюрократии как к особой социально-профессио­нальной группе — не поверхност­ная публицистическая критика и социально-популистская «борьба с бюрократией», до сей поры уко­рененные в общественном созна­нии, а социологическое изучение круга интересов этой специфиче­ской группы, от профессионализ­ма которой непосредственно за­висят развитие и функциониро­вание всей системы государствен­ного и муниципального управле­ния, закладывалось в российской дореволюционной социологии чи­новничества.

В отечественной литературе [3 ] первый этап становления со­циологии чиновничества связы­вают с деятельностью так назы­ваемых «социологизирующих правоведов» дореволюционной российской государственной школы (или по общепринятому обозначению — «государственни­ков» ), представленной работами Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, К.Д. Кавелина, Е. Карновича, Б.Н. Чичерина. Именно в работах представителей этой школы, как нам представляется, складывается методология социо­логического подхода, задаются приоритеты, которые будут опре­делять дальнейшее направление развития социологии чиновниче­ства. «Государственники» начи­нают рассматривать чиновниче­ство не как статичный институт, некую аморфную, безликую мас­су, а как внутренне дифференци­рованную социально-профессиональную группу, подчиняющуюся всеобщим закономерностям об­щественного развития.

В центре внимания у «государ­ственников» — анализ диалекти­ки общества и государства. При­оритет государственного начала — стержневая идея русской исто­рии, ее главное отличие от исто­рии западно-европейских стран. «Отличительная черта русской истории, — писал в 1862 г. Б.Н. Чичерин, — в сравнении с историей других европейских на­родов, состоит в преобладании начала власти…

* В данной статье понятия «чиновничество» и «бюрократия» берутся как равнозначные, по­скольку речь идет именно о социально-профессиональном субстрате системы государст­венного и муниципального управления, носящем собирательное название — государст­венные и муниципальные служащие, чиновники.

 

Власть расширя­ла, строила и скрепляла громад­ное тело, которое сделалось рус­ской империей» [4]. Ту же мысль находим у К.Д. Кавелина, кото­рый афористично отмечал, что своеобразие российского истори­ческого пути проистекает из того, что в «Европе все делалось снизу, а у нас сверху» [5 ].

В свете данного «преобладания начала власти» Чичерин трактует бюрократию, чиновничество как совокупность слуг государства. На этой трактовке зиждется раз­работанная им теория «закрепо­щения сословий государством». Чичерин полагал, что в условиях господства натурального хозяйст­ва, слабого развития товарно-денежных отношений мобилизация материальных и человеческих ре­сурсов осуществлялась за счет раскладки государством повинно­стей по различным слоям населе­ния. «Все подданные укреплены таким образом к местам житель­ства или к службе, все имеют сво­им назначением служение обще­ству. И над всем этим господству­ет правительство с неограничен­ной властью» [6].

На наш взгляд, принципиаль­но важным является то, что осно­ватели немарксистской отечест­венной социологии при анализе процессов общественного разви­тия делали акцент не столько на проблемах классовой борьбы, сколько на поисках солидаризующих начал в обществе. Поиск пу­тей конструктивного сподвижнического продвижения общества, всех его социальных групп и сло­ев к становлению современной системы эффективного государ­ственного управления, его сози­дательному реформированию, опирающемуся, в частности, и на изучение специфики бюрократи­ческого управления, «внутренней кухни» функционирования госу­дарственного аппарата, — вот то направление развития, которое предлагала немарксистская соци­ология.

Это направление «социальной инженерии» четко прослеживает­ся в наследии К.Д. Кавелина. В его текстах содержится ориги­нальный взгляд на социальную природу бюрократии.

Кавелин исходит из того, что при совре­менных ему российских порядках бюрократия всесильна, ей нет противовеса в лице гражданского общества и развитых демократи­ческих институтов — с этим сле­дует считаться, от этого надо от­талкиваться при реформирова­нии системы государственного управления. Без учета социаль­но-профессиональных особеннос­тей чиновничества невозможно говорить о качественных преоб­разованиях в государственно-ад­министративном механизме рос­сийского общества.

В статье «Бюрократия и обще­ство» он развивает эту мысль: «Во все времена величайшая ошибка и несчастие правителей заключа­лось в том, что они уединялись, давали себя окружить непроница­емой стеной приближенных и ма- ло-помалу, по необходимости на­чинали глазами этих приближен­ных смотреть на вещи и на лю­дей». Анализируя причины «недо­статка единства в правительст­венных мероприятиях, произвола и беззакония, на который все жадуются», Кавелин отмечает, что «при самодержавном правлении только тот и имеет силу и влия­ние, кто докладывает самому го­сударю, а именно — министры, другие же коллегиальные учреж­дения — Сенат, Государственный Совет и Комитет Министров та­кой силы не имеют». При этом тон в управлении задают те, кто «всю свою жизнь провел в положении правящих, а не управляемых, смотревших на дело сверху вниз, а не снизу вверх». Отсюда неиз­бежная односторонность в сужде­ниях и взглядах этих лиц, «исклю­чительно наполняющих наши высшие государственные учреж­дения» [7, с. 1067 ].

Исследователь предлагает ре­формировать государственные учреждения, обеспечить публич­ность, право возбуждать законо­дательные и «общие администра­тивные вопросы» передать сове­щательным органам верховной власти, а не исполнительным. В их состав необходимо ввести «на правах членов и в равном с ними числе выборных от губернских земств, избирать не по сословию, званию, слою и кружку, а самых способных, честных людей, хоро­шо знающих свой край, его нуж­ды и опытных в делах управле­ния». Такая мера даст власти «возможность услышать мнение не только тех, которые управляли или управляют, но и тех, кто со­стоит под управлением в губерни­ях и испытали его на себе» [7, с.1071-1074].

Преодолению негативно оце­ночного подхода к бюрократии во многом способствовало акценти­рование внимания на управленче­ской функции государства и бю­рократии. Так, бюрократия пред­стает у А. Градовского как «сис­тема лиц, между которыми рас­пределены отдельные части уп­равления и которые расположены таким порядком, что низшие по­глощаются высшими, не оставляя никакого следа своей деятельнос­ти» [8]. Позже он подчеркивает специфику этой социальной груп­пы, определяя бюрократию как «особый организм должностей, даже особый класс лиц, резко вы­деленный из остального общества и связанный исключительно с центральной властью» [9].

Примечательно, что А. Градовский, по сути, предлагает рас­сматривать чиновничество в це­лом как самостоятельную, реаль­ную, а не номинальную группу или, как тогда предпочитали вы­ражаться, как особый «класс». Каковы ее расслоения и тенден­ции количественного роста, есть ли в ней внутренние конфликты или царит солидарность? Каковы отношения с другими группами и классами? Вот комплекс вопро­сов, обозначенных для анализа.

Идея признания чиновничест­ва особой группой была достаточ­но дискуссионной. В частности, наш знаменитый историк В. Ключевский придерживается диаметрально противоположной позиции. Россия, по мнению Ключевского, уже точно управ­лялась не аристократией, а «бю­рократией, то есть лишенной вся­кого социального облика кучкой физических лиц разнообразного происхождения, объединенных только чинопроизводством» [10]. Как справедливо отмечают совре­менные исследователи, это суж­дение не кажется безупречным.

Конечно, социальная гетероген­ность российского чиновничества — исторический факт. Но почему группа с таким происхождением и каналами наполнения, с особой социальной психологией в итоге лишена «всякого социального об­лика»? Облик как раз был, и очень специфический [11].

Методологическую парадигму изучения этого специфического облика задает позиция В. Ива­новского, который, в духе идей Градовского, нацеливает социо­логию на анализ чиновничества как особой группы или, по его вы­ражению, самостоятельного об­щественного «класса». «С социо­логической точки зрения, — заме­чает Ивановский, — бюрократия является самостоятельным обще­ственным классом, возникающим и развивающимся согласно со всей совокупностью условий со­циальной жизни. Природа бюро­кратии характеризуется господст­вом в ней юридического элемента и той связью, которая существует между бюрократией и организа­цией власти в обществе. Этими двумя признаками бюрократия как самостоятельный обществен­ный класс отличается весьма су­щественно от всех прочих клас­сов; благодаря им она призвана играть в современном культурном обществе весьма выдающуюся роль» [12]. От всех других соци­альных слоев и групп, обществен­ных классов и сословий бюрокра­тия отличалась рядом специфиче­ских черт: тесной связью с орга­низацией правительственной вла­сти в обществе, четкими иерархи­чески построенными социальны­ми ролями, закрепляемыми ран­гами, единообразным толковани­ем административных норм, раз­бегающихся от центра во всех на­правлениях бюрократического организма, стройностью целого и подвижностью частей, внутрен­ней планомерностью деятельнос­ти, быстрым количественным ростом состава, даже в условиях социальных кризисов, и особой групповой психологией.

Дореволюционные социологи отмечали, что, несмотря на неод­нородность социальной группы (или, по их терминологии, «клас­са») чиновничества, можно гово­рить о ее специфических особен­ностях, отличающих ее от других групп, консолидирующих их в единую группу. При взгляде на чиновничество в целом, подводит итоги М. Батырев в своем иссле­довании «Что такое бюрокра­тия?», невольно задумываешься, как могут столь разные по своему происхождению, положению, об­разу жизни элементы сливаться в один стройно действующий меха­низм?

Батырев полагал: причина единства в том, что чиновничест­во есть яркая иллюстрация груп­пы по интересам, «материальные интересы всех чиновников совпа­дают». Все одинаково заинтере­сованы в сохранении социально­го «статус-кво», так как для од­них он является единственным источником существования и вы­живания, а для других — могуще­ственным средством удержания в своих руках политической силы и общественной власти [13].

Таким образом, история доре­волюционной российской социо­логии показывает, как утвержда­ется важнейший методологичес­кий принцип необходимости уче­та социально-профессиональных интересов чиновничества, его особого корпоративного духа и влияния данных интересов на функционирование государствен­ного административного аппара­та. Не абстрактная борьба с бю­рократией, не повторение тупи­кового пути негативистского, оценочного подхода, а изучение специфики этой группы, выявле­ние ее особых социально-профес- сиональных интересов может и должно способствовать поиску путей совершенствования дея­тельности государственной служ­бы. В осознании этого тезиса — величайшая заслуга российской социологии чиновничества.

Литература

1. Попов В.Г., Кишев В.В., Xохряков Б.С., Чевгтева Н.Г. Профессио­нальная культура современного россий­ского муниципального чиновника: со­циолога-управленческий анализ. Екате­ринбург, 2003.

2. Карпович Е. Русские чиновники в бы­лое и настоящее время // Спутник чи­новника. 1911. № 1. С.4.

3. Голосепко H.A. Социальная идентифи­кация рядового чиновничества в России начала XX века: историко-социологи­ческий очерк // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. № 3. С.130-140.

4.  Спру ее П. Б.Н. Чичерин и его место в русской образованности и общественно­сти. Впервые опубликовано: «Россия и Славянство», 1929. № 5; Спруве П.Б. Социальная и экономическая история России с древнейших времен и до наше­го, в связи с развитием русской культу­ры и ростом российской государствен­ности. Париж, 1952. С.323-331.

5. Кавелип К.Д. О книге г. Чичерина «Об­ластные учреждения в России в XVII ве­ке» // Монографии по русской истории. Собр. соч. СПб., 1904. T.I. С.566.

6. Чичерин Б.Н. О развитии древнерус­ской администрации // Опыты из исто­рии русского права. М., 1858. С.383.

7. Кавелин К.Д. Бюрократия и общество // Собр. соч.: В 4-х т. Т.2. СПб., 1897.

8. Градовский А.Д. Высшая администра­ция России XVIII столетия и генерал- прокурор // Собр. соч. СПб., 1901. Т. 1. С.160.

9. Градовский А.Д. Начала русского госу­дарственного права // Собр. соч. СПб., 1901. Т.9. С.457.

10. Ключевский В.О. Курс русской исто­рии. М., 1908. 4.III. С.92.

11 .Голосепко H.A., Зверев В.М.,  Социологическая мысль в России: Очерки истории немарксист­ской социологии последней трети XIX — начала XX века. Л., 2003. С.11-21; Пушкарева Г.В. Государственная бю­рократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5. С.77-86.

12.Ивановский В. Бюрократия как само­стоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. № 8. // Цит по: Ивановский В. Бюрократия как само­стоятельный общественный класс (с со- кращ.) // Вопросы Экономики. 1989. № 12. С.122-123.

13.Бапырев М. Что такое бюрократия? М., 1906. С.2-4.

Written by admin

Апрель 7th, 2016 | 2:58 пп