Органы местного самоуправления и муниципальная собственность
Понятие «полномочия муниципального образования» более широкое, чем понятие «полномочия органов местного самоуправления», ибо полномочия муниципального образования включают в себя и полномочия органов местного самоуправления, и полномочия, осуществляемые населением муниципальных образований непосредственно.
Алексей ТЮХТЕНЕВ — руководитель Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Алтай, г. Горно-Алтайск
Местное самоуправление, согласно Конституции РФ (ст. 130), обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. При этом Конституция РФ равным образом признает и защищает муниципальную собственность наряду с государственной и иными формами собственности (ст. 8). В соответствии со ст. 125 ГК РФ и ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что теперь только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и актами органов местного самоуправления.
Такую конструкцию ч. 1 ст. 51 трудно признать удачной. Во-первых, несмотря на содержащиеся в статье общие ссылки на Конституцию РФ, здесь обнаруживаются отход от конституционных положений и подмена понятий. За органами местного самоуправления Конституция РФ закрепляет только право самостоятельного управления муниципальной собственностью (ст. 132).
Наделение лишь органов местного самоуправления полномочиями самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью не отвечает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Во-вторых, формулировка ст. 51 не позволяет субъектам Федерации принимать законы в сфере муниципальной собственности. Регулирование этих вопросов Федерация оставляет за собой, адресуя свои веления напрямую органам местного самоуправления, что ограничивает права субъектов Федерации. В-третьих, порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления теперь могут определять для себя самостоятельно и в своих интересах. А поскольку контроль населения за этой деятельностью не предусмотрен, не исключены и злоупотребления такой абсолютной самостоятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований.
Сейчас муниципальные образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации, принимают собственные нормативные правовые акты, определяющие порядок учета, управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также иные правовые акты, регулирующие отношения в данной сфере муниципальной деятельности. Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью было отнесено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления (ст. 15). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности согласно ст. 29 федерального закона должны были самостоятельно определяться населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установил, что теперь порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (ст. 51).
Кроме того, органы местного самоуправления принимают и иные нормативные правовые акты, связанные с управлением и распоряжением муниципальной собственностью (положения о муниципальном заказе, о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений и др.). Каждое муниципальное образование должно иметь систему муниципальных нормативных актов, взаимосогласованных и определяющих на основе законодательства с исчерпывающей полнотой порядок деятельности и полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью.
К ведению муниципальных образований в сфере управления муниципальной собственностью относится формирование соответствующих органов, необходимых для осуществления эффективного управления муниципальным имуществом. Речь идет о комитете по управлению муниципальным имуществом; отделе экономического прогнозирования; финансовом отделе и др. Их правовой статус также определяется правовыми актами муниципального образования. Деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом должна основываться на определенных принципах: а) использование муниципального имущества как инструмента экономического развития территории; б) использование имущества но целевому назначению с извлечением максимального социального и (или) коммерческого эффекта; в) поддержание муниципального имущественного комплекса в работоспособном состоянии; г) эффективная реализация муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и (или) коммерческого эффекта; д) приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности [1].
Муниципальные образования обязаны организовать учет и ведение реестра муниципального имущества в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [2]. В этих целях муниципальные образования создают специальные органы, как правило, соответствующие комитеты по управлению муниципальным имуществом.
Так, согласно Положению о комитете по управлению муниципальным имуществом города Тобольска, утвержденному 25 февраля 1999 г. постановлением администрации города, к основным целям деятельности данного комитета относятся учет и ведение Реестра муниципального имущества (пункт 2). Кроме того, муниципальные образования в соответствии с законодательством РФ устанавливают порядок учета и ведения Реестра муниципального имущества. Например, Тобольская городская дума 28 января 1999 г. своим решением утвердила Положение об учете муниципального имущества и ведении Реестра муниципального имущества в целях создания правовой основы для организации системы учета и управления объектами муниципальной собственности города. Под реестром муниципального имущества положение понимает муниципальную информационную систему, представляющую собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах муниципальных баз данных, содержащих систематизированные поименные перечни объектов учета и данные о них.
Объектами учета в реестре являются расположенные как на территории города Тобольска, так и за его пределами: а) муниципальные унитарные предприятия, организации, учреждения и муниципальное имущество, закрепленное за этими юридическими лицами; б) муниципальный жилищный и нежилой фонд; в) инженерные сети; г) финансовые вложения и муниципальное имущество, переданное не муниципальным юридическим лицам.
Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие их основные юридические, производственные, технико-экономические, стоимостные (оценочные) характеристики, отражающие индивидуальные признаки и особенности этих объектов. Держателем реестра является Комитет по управлению муниципальным имуществом. Реестр формируется по мере поступления информации от предприятий, организаций и учреждений города и обработки документов, хранящихся в комитете.
Основанием для включения или исключения объектов из реестра являются: а) решения органов власти н управления РФ; б) решения органов власти субъекта Федерации; в) решения органов местного самоуправления; г) договоры купли- продажи имущества, имущества, сданного в аренду, залог; д) решения судов и иные акты передачи прав на имущество и сделок с ним.
В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права муниципальной собственности и другие вещные права на недвижимое муниципальное имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная регистрация проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества.
Федеральное законодательство гарантирует право органов местного самоуправления па создание предприятий, учреждений и организаций, необходимых муниципальным образованиям для реализации ими своих основных функций, прежде всего функции обеспечения потребностей населения в различного рода услугах. Создание конкретных муниципальных предприятий, учреждений и организаций обусловлено кругом предметов ведения, отнесенных статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г., статьями 14- 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. к компетенции местного самоуправления. При этом муниципальные образования должны выработать эффективную стратегию развития своего муниципального хозяйства, своей социальной сферы: какие услуги и в каком объеме должны оказываться (помимо иных хозяйствующих субъектов) муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, а какие следует оставить лишь за предприятиями и организациями иной формы собственности, создавая для них благоприятные условия деятельности. При разработке стратегии должны быть также определены механизмы конкуренции в данной сфере обслуживания населения, система и порядок размещения муниципальных заказов и т.п.
Для осуществления хозяйственной деятельности органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Муниципальное предприятие является разновидностью коммерческих организаций. Особенностью их правового статуса является то, что их имущество находится в муниципальной собственности и принадлежит муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения*. Муниципальные предприятия являются унитарными, и поэтому их имущество неделимо, не может быть распределено по вкладам. Муниципальное предприятие является юридическим лицом, учрежденным органом местного самоуправления в целях осуществления хозяйственной деятельности, имущество которого состоит в муниципальной собственности. Муниципальное унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом в пределах, определяемых ГК РФ.
* При подготовке нормативных правовых актов, закрепляющих отношения собственности на имущество между органами местного самоуправления и предприятиями, в Республике Алтай ориентируются на типовой договор на передачу в безвозмездное пользование недвижимым имуществом Республики Алтай, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения, утвержденный распоряжением Госкомимущества Республики Алтай № 155 от 28 декабря 2001 г. [3 ]
Органы местного самоуправления в соответствии с законом не только решают вопросы создания, реорганизации и ликвидации предприятия, находящегося в муниципальной собственности, они также определяют предмет, цели, условия и порядок его деятельности.
Муниципальное учреждение относится к некоммерческим организациям, которые не являются собственниками своего имущества (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Муниципальное учреждение создается по решению соответствующего органа местного самоуправления (осуществляющего от имени муниципального образования его права собственника) и финансируется им полностью или частично. Муниципальными учреждениями являются организации образования, здравоохранения, культуры, спорта и др.
На основе (с использованием) объектов муниципальной собственности в соответствии с законодательством могут создаваться хозяйственные общества и товарищества.
Порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью определяется представительным органом местного самоуправления. В положениях, устанавливающих данный порядок, закрепляются полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.
В научной литературе высказано мнение, что право органов местного самоуправления на занятие хозяйственной деятельностью и создание муниципальных предприятий (участие в таких предприятиях) толкуется органами местного самоуправления чрезвычайно широко.
Представляется, что активная хозяйственная деятельность муниципальных образований на сегодняшнем этапе развития местного самоуправления вполне оправданна, ибо круг предметов ведения местного самоуправления — вопросы местного значения, которые обязаны решать органы местного самоуправления, — весьма широк.
Только с постоянным ростом и укреплением частного сектора местного хозяйства возможно постепенное сокращение «чисто муниципального» сектора рынка услуг.
Литература
1. Муниципальный менеджмент в Российской Федерации. Выводы и рекоменда ции. М., 2001. С. 128.
2. Правила ведения Единого государствен ного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ними. Утв. Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219. Собрание законодательства РФ. 1998. № 8. Ст. 963; 1999. № 52. Ст. 6416; 2002. № 41. Ст. 3983; 2003. № 37. Ст. 3584; 2004. № 47. Ст. 4652.
3. Государственная собственность Республики Алтай. Сборник Республики Алтай по вопросам управления и приватизации государственного имущества. 4.1. Горно-Алтайск, 2002. С.247-253.