Учебно-методический центр

Понятие «полномочия муниципального образования» более широкое, чем понятие «полномочия органов местного самоуправления», ибо пол­номочия муниципального образования включают в себя и полномочия органов местного самоуправления, и полномочия, осуществляемые на­селением муниципальных образований непосредственно.

Алексей ТЮХТЕНЕВ — руководитель Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Алтай, г. Горно-Алтайск

Местное самоуправление, со­гласно Конституции РФ (ст. 130), обеспечивает самостоятельное ре­шение населением вопросов местно­го значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. При этом Консти­туция РФ равным образом признает и защищает муниципальную собст­венность наряду с государственной и иными формами собственности (ст. 8). В соответствии со ст. 125 ГК РФ и ст. 29 Федерального зако­на от 28 августа 1995 г. права соб­ственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муници­пального образования осуществля­ют органы местного самоуправле­ния, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образова­ний, население непосредственно.

Федеральный закон от 6 октяб­ря 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» устанавливает, что теперь только органы местного самоуправ­ления от имени муниципального об­разования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муни­ципальным имуществом в соответ­ствии с Конституцией РФ, феде­ральными законами и актами орга­нов местного самоуправления.

Такую конструкцию ч. 1 ст. 51 трудно признать удачной. Во-первых, несмотря на содержащиеся в статье общие ссылки на Конститу­цию РФ, здесь обнаруживаются от­ход от конституционных положений и подмена понятий. За органами ме­стного самоуправления Конститу­ция РФ закрепляет только право са­мостоятельного управления муни­ципальной собственностью (ст. 132).

Наделение лишь органов ме­стного самоуправления полномочи­ями самостоятельно владеть, поль­зоваться и распоряжаться муници­пальной собственностью не отвеча­ет ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Во-вторых, формулировка ст. 51 не позволяет субъектам Федерации принимать законы в сфере муници­пальной собственности. Регулиро­вание этих вопросов Федерация ос­тавляет за собой, адресуя свои веле­ния напрямую органам местного са­моуправления, что ограничивает права субъектов Федерации. В-тре­тьих, порядок владения, пользова­ния и распоряжения муниципаль­ной собственностью органы местно­го самоуправления теперь могут оп­ределять для себя самостоятельно и в своих интересах. А поскольку кон­троль населения за этой деятельнос­тью не предусмотрен, не исключены и злоупотребления такой абсолют­ной самостоятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований.

Сейчас муниципальные образо­вания, в соответствии с законода­тельством Российской Федерации и законодательством субъектов Феде­рации, принимают собственные нормативные правовые акты, опре­деляющие порядок учета, управле­ния и распоряжения муниципаль­ной собственностью, а также иные правовые акты, регулирующие от­ношения в данной сфере муници­пальной деятельности. Установле­ние порядка управления и распоря­жения муниципальной собственнос­тью было отнесено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к исключительному ве­дению представительного органа местного самоуправления (ст. 15). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности со­гласно ст. 29 федерального закона должны были самостоятельно опре­деляться населением непосредствен­но или представительным органом местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октяб­ря 2003 г. № 131-ФЗ установил, что теперь порядок и условия прива­тизации муниципального имущест­ва определяются нормативными правовыми актами органов местно­го самоуправления в соответствии с федеральными законами (ст. 51).

Кроме того, органы местного са­моуправления принимают и иные нормативные правовые акты, свя­занные с управлением и распоряже­нием муниципальной собственнос­тью (положения о муниципальном заказе, о порядке назначения на должность и освобождения от долж­ности руководителей муниципаль­ных предприятий и учреждений и др.). Каждое муниципальное обра­зование должно иметь систему му­ниципальных нормативных актов, взаимосогласованных и определяю­щих на основе законодательства с исчерпывающей полнотой порядок деятельности и полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муни­ципальной собственностью.

К ведению муниципальных обра­зований в сфере управления муни­ципальной собственностью относит­ся формирование соответствующих органов, необходимых для осуще­ствления эффективного управления муниципальным имуществом. Речь идет о комитете по управлению му­ниципальным имуществом; отделе экономического прогнозирования; финансовом отделе и др. Их право­вой статус также определяется пра­вовыми актами муниципального об­разования. Деятельность органов местного самоуправления по управ­лению муниципальным имуществом должна основываться на определен­ных принципах: а) использование муниципального имущества как ин­струмента экономического развития территории; б) использование иму­щества но целевому назначению с извлечением максимального соци­ального и (или) коммерческого эф­фекта; в) поддержание муници­пального имущественного комплек­са в работоспособном состоянии; г) эффективная реализация муници­пального имущества, по тем или иным причинам не приносящего со­циального и (или) коммерческого эффекта; д) приобретение (или со­здание вновь) имущества, необхо­димого для решения социальных за­дач с учетом принципа разумной до­статочности [1].

Муниципальные образования обязаны организовать учет и ведение реестра муниципального имущества в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [2]. В этих целях муниципальные обра­зования создают специальные орга­ны, как правило, соответствующие комитеты по управлению муници­пальным имуществом.

Так, согласно Положению о комитете по управле­нию муниципальным имуществом города Тобольска, утвержденному 25 февраля 1999 г. постановлени­ем администрации города, к основ­ным целям деятельности данного ко­митета относятся учет и ведение Ре­естра муниципального имущества (пункт 2). Кроме того, муниципальные образования в соответствии с за­конодательством РФ устанавливают порядок учета и ведения Реестра му­ниципального имущества. Напри­мер, Тобольская городская дума 28 января 1999 г. своим решением ут­вердила Положение об учете муни­ципального имущества и ведении Ре­естра муниципального имущества в целях создания правовой основы для организации системы учета и управ­ления объектами муниципальной собственности города. Под реестром муниципального имущества положе­ние понимает муниципальную ин­формационную систему, представля­ющую собой совокупность построен­ных на единых методологических и программно-технических принципах муниципальных баз данных, содер­жащих систематизированные по­именные перечни объектов учета и данные о них.

Объектами учета в реестре явля­ются расположенные как на терри­тории города Тобольска, так и за его пределами: а) муниципальные уни­тарные предприятия, организации, учреждения и муниципальное иму­щество, закрепленное за этими юридическими лицами; б) муници­пальный жилищный и нежилой фонд; в) инженерные сети; г) фи­нансовые вложения и муниципаль­ное имущество, переданное не му­ниципальным юридическим лицам.

Данными об объектах учета явля­ются сведения, характеризующие их основные юридические, производст­венные, технико-экономические, стоимостные (оценочные) характе­ристики, отражающие индивидуаль­ные признаки и особенности этих объектов. Держателем реестра явля­ется Комитет по управлению муни­ципальным имуществом. Реестр формируется по мере поступления информации от предприятий, орга­низаций и учреждений города и об­работки документов, хранящихся в комитете.

Основанием для включе­ния или исключения объектов из ре­естра являются: а) решения органов власти н управления РФ; б) реше­ния органов власти субъекта Феде­рации; в) решения органов местного самоуправления; г) договоры купли- продажи имущества, имущества, сданного в аренду, залог; д) реше­ния судов и иные акты передачи прав на имущество и сделок с ним.

В соответствии с ГК РФ и Феде­ральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регист­рации прав на недвижимое имущест­во и сделок с ним» права муници­пальной собственности и другие вещ­ные права на недвижимое муници­пальное имущество и сделки с ним подлежат государственной регистра­ции в Едином государственном реес­тре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная ре­гистрация проводится учреждением юстиции по государственной регист­рации прав на недвижимое имущест­во и сделок с ним на территории ре­гистрационного округа по месту на­хождения недвижимого имущества.

Федеральное законодательство гарантирует право органов местного самоуправления па создание пред­приятий, учреждений и организа­ций, необходимых муниципальным образованиям для реализации ими своих основных функций, прежде всего функции обеспечения потреб­ностей населения в различного рода услугах. Создание конкретных му­ниципальных предприятий, учреж­дений и организаций обусловлено кругом предметов ведения, отнесен­ных статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г., статьями 14- 16 Федерального закона от 6 октя­бря 2003 г. к компетенции местно­го самоуправления. При этом муни­ципальные образования должны выработать эффективную страте­гию развития своего муниципально­го хозяйства, своей социальной сфе­ры: какие услуги и в каком объеме должны оказываться (помимо иных хозяйствующих субъектов) муници­пальными предприятиями, учреж­дениями и организациями, а какие следует оставить лишь за предприя­тиями и организациями иной фор­мы собственности, создавая для них благоприятные условия деятельнос­ти. При разработке стратегии долж­ны быть также определены меха­низмы конкуренции в данной сфере обслуживания населения, система и порядок размещения муниципаль­ных заказов и т.п.

Для осуществления хозяйствен­ной деятельности органы местного самоуправления вправе в соответст­вии с законом создавать муници­пальные предприятия, решать во­просы их реорганизации и ликвида­ции. Муниципальное предприятие является разновидностью коммерче­ских организаций. Особенностью их правового статуса является то, что их имущество находится в муници­пальной собственности и принадле­жит муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения*. Муниципальные предприятия явля­ются унитарными, и поэтому их имущество неделимо, не может быть распределено по вкладам. Муници­пальное предприятие является юри­дическим лицом, учрежденным ор­ганом местного самоуправления в целях осуществления хозяйственной деятельности, имущество которого состоит в муниципальной собствен­ности. Муниципальное унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом в пределах, определяе­мых ГК РФ.

* При подготовке нормативных правовых актов, закрепляющих отношения собственности на имущество между органами местного самоуправления и предприятиями, в Республи­ке Алтай ориентируются на типовой договор на передачу в безвозмездное пользование недвижимым имуществом Республики Алтай, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения, утвержденный распоряжением Госкомимущества Республики Алтай № 155 от 28 декабря 2001 г. [3 ]

Органы местного самоуправле­ния в соответствии с законом не только решают вопросы создания, реорганизации и ликвидации пред­приятия, находящегося в муници­пальной собственности, они также определяют предмет, цели, условия и порядок его деятельности.

Муниципальное учреждение от­носится к некоммерческим органи­зациям, которые не являются собст­венниками своего имущества (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Муниципальное учреждение создается по решению соответствующего органа местного самоуправления (осуществляющего от имени муниципального образова­ния его права собственника) и финансируется им полностью или частично. Муниципальными учреж­дениями являются организации об­разования, здравоохранения, куль­туры, спорта и др.

На основе (с использованием) объектов муниципальной собствен­ности в соответствии с законода­тельством могут создаваться хозяй­ственные общества и товарищества.

Порядок управления и распоря­жения муниципальной собственнос­тью определяется представитель­ным органом местного самоуправле­ния. В положениях, устанавливаю­щих данный порядок, закрепляются полномочия органов местного само­управления по управлению и распо­ряжению муниципальной собствен­ностью.

В научной литературе высказано мнение, что право органов местного самоуправления на занятие хозяй­ственной деятельностью и создание муниципальных предприятий (уча­стие в таких предприятиях) толку­ется органами местного самоуправ­ления чрезвычайно широко.

Представляется, что активная хозяйственная деятельность муни­ципальных образований на сего­дняшнем этапе развития местного самоуправления вполне оправдан­на, ибо круг предметов ведения ме­стного самоуправления — вопросы местного значения, которые обяза­ны решать органы местного само­управления, — весьма широк.

Только с постоянным ростом и укреплением частного сектора мест­ного хозяйства возможно постепен­ное сокращение «чисто муниципаль­ного» сектора рынка услуг.

Литература

1. Муниципальный менеджмент в Россий­ской Федерации. Выводы и рекоменда ции. М., 2001. С. 128.

2. Правила ведения Единого государствен ного реестра прав на недвижимое иму­щество и сделок с ними. Утв. Постанов­лением Правительства РФ от 18 февра­ля 1998 г. № 219. Собрание законода­тельства РФ. 1998. № 8. Ст. 963; 1999. № 52. Ст. 6416; 2002. № 41. Ст. 3983; 2003. № 37. Ст. 3584; 2004. № 47. Ст. 4652.

3. Государственная собственность Респуб­лики Алтай. Сборник Республики Алтай по вопросам управления и приватизации государственного имущества. 4.1. Гор­но-Алтайск, 2002. С.247-253.