Формирование конкурентоспособных межрегиональных кластеров — перспективное направление региональной социально- экономической политики
Одной из наиболее острых проблем развития российской экономики является наличие существенных диспропорций в уровне развития регионов. Ее решение связано с созданием конкурентоспособных кластеров, способствующим эффективной межотраслевой и межрегиональной интеграции.
Андрей МАРГОЛИН — проректор по международным связям — директор Международного института государственной службы и управления РАГС, доктор экономических наук, профессор
Андрей СКОЧ — депутат Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, кандидат педагогических наук
Важнейшим условием проведения адекватной региональной политики федерального центра является научно обоснованное определение ее целей. Характерно, что поляризация мнений по этому базовому вопросу остается весьма существенной.
В частности, в аналитическом докладе фонда «Индем»* отмечается, что разнообразные цели региональной политики могут быть сведены к трем основным:
• обеспечение благосостояния граждан;
• территориальная справедливость (разумное выравнивание уровней развития территорий);
• обеспечение территориальной целостности государства.
На наш взгляд, с такой формулировкой системы целей трудно согласиться. Во-первых, обеспечение благосостояния граждан является целью всей социально-экономической политики и ее достижение при помощи региональной политики невозможно. Здесь имеет место типичный недостаток, связанный с перемещением цели, стоящей перед системой в целом, на уровень подсистемы. Во-вторых, постановка цели в терминах достижения «территориальной справедливости» представляется неконструктивной.
В этом случае речь, как правило, идет о включении перераспределительных механизмов в ущерб механизмам развития. Это, по существу, и происходит в сегодняшней России, когда применяемые механизмы выравнивания ничего не могут сделать с повышением эффективности хозяйствования в депрессивных регионах, а так называемым регионам-донорам затрудняют их развитие.
Что же касается обеспечения территориальной целостности государства, то оно неразрывно связано с
созданием необходимых условий для динамичного и сбалансированного развития регионов. Представляется, что именно в этих терминах и должна формулироваться главная цель региональной социально-экономической политики. При этом одним из наиболее содержательных направлений ее достижения является развитие эффективной межрегиональной экономической интеграции.
Но каким образом стимулировать интеграционные процессы на практике? Представляется, что одним из наиболее работоспособных механизмов решения этой проблемы является формирование конкурентоспособных межрегиональных и межотраслевых кластеров.
Согласно М. Портеру, кластеры представляют собой сконцентрированные по географическому признаку группы промышленных компаний и связанных с ними организаций (финансовых, торговых, исследовательских и т.д.), характеризующихся общностью экономических интересов и взаимодополняющих друг друга. Для развитых кластеров характерно наличие и вертикальных (покупатель — продавец), и горизонтальных (общие потребители, технологии производства, каналы распространения товаров) связей. С учетом этого определения можно утверждать, что формирование кластеров:
А) способствует развитию тех регионов, на территории которых они расположены;
Б) является критически важным условием углубления межрегиональной экономической интеграции;
В) является катализатором размещения тех производств и объектов инфраструктуры, которые содействуют развитию кластера.
* Анализу мирового опыта разработки и реализации региональной политики посвящено много работ. Две из них представляется целесообразным отметить особо: 1. Отв. редактор Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М.: Эко номика, 2002. Под ред. Сатарова Г.А. Региональная политика России: адаптация к раз нообразию. Аналитический доклад. М.: Фонд «Индем», 2004.
Теорию формирования кластеров можно рассматривать в качестве системного интегратора важнейших элементов общей теории региональной экономики, генетические корни которой можно найти в работах таких зарубежных исследователей, как А. Вебер, У. Изард, А. Леш, Э.Хэкшер, а также отечественных экономистов — H.H. Колосовского, Г.М. Кржижановского, B.C. Немчинова и других. А.Г. Гранбергом предложена следующая классификация теории региональной экономики: теории развития региона, теории межрегиональных экономических отношений и теории размещения видов деятельности и населения [2]. Несмотря на определенную специфику предмета и объекта исследования каждой из этих составных частей теории региональной экономики, теория формирования кластеров может рассматриваться в качестве неотъемлемой составной части каждой из них (Схема).
Как это не парадоксально, применительно к современной России и ее регионам роль кластерной политики лучше осознается зарубежными экономистами. Например, П. Фишер прямо отмечал, что именно на кластерном подходе должны формироваться вырабатываемые совместно государством и бизнесом приоритеты привлечения прямых иностранных инвестиций [3]. Это тем более удивительно, если принять во внимание тот неоспоримый факт, что в бывшем СССР был накошен богатейший теоретический и практический опыт формирования территориально-производстве иных комплексов (ТПК), которые могут рассматриваться в качестве своеобразного прототипа кластеров. Так, еще H.H. Колосовский [4] ввел понятие производственно-территориального сочетания, возникающего в экономическом районе на основе объединения природных и материально-технических ресурсов, населения и его трудового потенциала, транспортных коммуникаций и других ценностей.
В этом контексте необходимо ответить и на вопрос о том, не являются ли понятия ТПК и «кластер» идентичными. С нашей точки зрения, их принципиальные отличия заключаются в следующем:
• краеугольным камнем концепции создания ТПК была их работа в условиях централизованного планирования, в то время как кластеры функционируют исключительно на рыночных принципах;
• при создании ТПК ведущей являлась производственная доминанта, в то время как обеспечивающие их эффективное функционирование нематериальные активы могли быть рассредоточены по территории всей страны (например, ведущие научно-исследовательские институты, тесно связанные с ТПК на востоке страны, как правило, концентрировались в Москве и Ленинграде). Для кластеров географическая концентрация всех элементов кластера является своего рода «визитной карточкой»;
• ТПК, в основном, создавались для освоения крупных сырьевых месторождений или строительства заводов-гигантов совместно с обеспечивающей их инфраструктурой. Работа ТПК сопровождалась получением мультипликативного эффекта, который не обязательно локализовывался па территории его создания. Функционирование кластеров характеризуется не столько мультипликативным, сколько синергетическим эффектом, который генерируется непосредственно на «кластерообразующей» территории*.
Μультипликативный эффект проявляется в том, что результаты осуществления конкретного проекта не исчерпываются получением доходов от его реализации, способствуя вовлечению в орбиту деловой активности возможно большего количества смежных производств. Что же касается эффекта еинергетического, то он будет иметь место в том случае, когда общий эффект, получаемый группой предприятий, входящих в кластер, превышает сумму эффектов, получаемых каждым из них в отдельности. То есть получение еинергетического эффекта является родовым признаком эффективности кластера.
Причем в отличие от такой подробно исследованной И. Ансоффом [5] причины синергизма, как эффект масштаба, в кластерах значительно большую роль играет так называемый управленческий синергизм или, что более точно, выявленный X. Итами [6] синергизм, связанный с использованием нематериальных активов. Суть этой концепции синергизма заключается в том, что конкурентные преимущества, связанные с использованием нематериальных активов, являются трудновоспроизводимыми со стороны конкурентов, в то время как снижение издержек, обусловленное лучшим использованием материальных ресурсов, как правило, становится достоянием конкурентов значительно быстрее.
* Об актуальности разграничения понятий ТПК и «кластер» свидетельствует их трактовка, представленная в документе, посвященном стратегии развития Тамбовской области (см. информационный сайт областной администрации). В частности, под ТПК там понимается объединение на ограниченной территории предприятий, связанных между собой по принципу технологической цепочки, а под кластерами — механизм развития производственной структуры конкретного региона в направлении, позволяющем использовать продукт одной отрасли для нужд нескольких других. Очевидно, что в этих подходах между Τ1ΙΚ и кластерами нет принципиальных отличий. Более того, по своему экономическому смыслу приведенные определения не исчерпывают сути ни того, ни другого понятия.
Целенаправленное формирование конкурентоспособных межрегиональных и межотраслевых кластеров является мощным катализатором социально-экономического развития регионов, критически важным условием обеспечения стратегической конкурентоспособности входящих в кластер предприятий и получения синергетического эффекта при их функционировании. Однако в настоящее время их формирование сдерживается отсутствием необходимой координации при разработке и реализации региональной и отраслевой политики.
Следует отметить, что в формировании кластеров велика роль государства. Причем эта роль не должна ограничиваться исключительно созданием благоприятных условий становления и развития кластеров, совершенствования законодательства и улучшения делового климата, она должна распространяться на реализацию критически важных целевых программ регионального развития, финансируемых, в том числе, и из федерального бюджета. Такие программы не должны замыкаться в границах одного субъекта Федерации, а иметь статус межрегиональных, содействовать развитию интеграционных процессов на уровне макрорегионов.
Необходимо отметить, что если все необходимые условия для создания кластера имеются па территории одного субъекта Федерации, то инвестиции из федерального бюджета могут и не потребоваться. Здесь вполне достаточно, чтобы органы государственного управления субъекта Федерации, представители муниципалитетов и деловых кругов приняли принципиальное решение о целесообразности создания такого кластера. При наличии определенного взаимопонимания внутри территориальных границ одного субъекта Федерации такая задача не является неразрешимой.
Однако если объективные предпосылки создания кластера таковы, что требуется участие органов государственного управления нескольких субъектов Федерации, да еще входящих в разные федеральные округа, согласовать их весьма противоречивые интересы становится значительно сложнее. Очевидно, что в данном случае неизбежна необходимость разрешения целого комплекса противоречий.
Во-первых, многосторонние переговоры между представителями органов государственного управления и бизнеса достаточно сложно сделать продуктивными чисто технически. Клубок противоречий и разнонаправленность интересов столь велики, что получение позитивного результата может быть связано с чрезмерными транзакционными издержками.
Во-вторых, исполнительная и законодательная власть каждого из субъектов Федерации имеет собственную электоральную базу и заинтересована в создании новых рабочих мест и увеличении объема налоговых поступлений, прежде всего на своей территории. И если для организации работы кластера потребуется строительство инфраструктурных объектов или создание новых конкурентоспособных производств в конкретном субъекте Федерации, то крайне маловероятно, чтобы его соседи изыскали для решения этой задачи собственные инвестиционные ресурсы (с одной стороны, практически у каждого субъекта Федерации есть собственные инвестиционные приоритеты, а с другой стороны, эффект от рассматриваемых вложений весьма сложно оценить количественно).
Но если региональным элитам договориться между собой о многоканальном совместном инвестировании в создание кластера весьма проблематично, то в случае когда для решения задачи будут, по крайней мере, на первом этапе использоваться инвестиционные ресурсы федерального бюджета, имеющиеся противоречия даже не будут иметь возможности проявиться в полном объеме. Более того, при правильной организации инвестиционного процесса федеральные бюджетные инвестиции могут стать мощным фактором формирования атмосферы взаимного доверия между потенциальными участниками будущего кластера.
Изложенное не означает, что любой межрегиональный кластер в своем развитии должен опираться в основном на инвестиции из федерального бюджета. Скорее наоборот, в перспективе такой кластер станет самоподдерживающимся образованием, генерирующим инвестиции, необходимые для своего развития за счет собственных доходов. Но значение стартовых бюджетных капиталовложений трудно переоценить. Следует отметить, что эти инвестиции должны стать окупаемыми за счет прироста налоговых выплат всеми участниками кластера, создания новых рабочих мест и экономии выплат пособий по безработице, а также доходов от использования государственной собственности, материализованной в объектах, созданных за счет кластерообразующих инвестиций*.
Нельзя не видеть, что у государства, прежде всего у федерального центра, в настоящее время имеются все основания для активизации инвестиционной политики. Мы полагаем, что создание в 2006 году инвестиционного фонда с финансовой базой около 70 млрд рублей является лишь первым и недостаточным шагом в правильном направлении. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что запланированный на 2006 год размер профицита федерального бюджета превышает упомянутый инвестиционный фонд в 11 раз. Помимо профицита, деньги изымаются из экономики через увеличение размеров стабилизационного фонда и рост золотовалютных резервов. Обращает на себя внимание, что для развивающихся экономик существование незначительного и управляемого дефицита бюджета значительно более логично, чем бюджетного профицита.
* Под кластерообразующими бюджетными инвестициями понимаются инвестиции, осуществляемые из федерального бюджета и консолидированных бюджетов заинтересованных субъектов Федерации, направляемые на создание инфраструктуры развития межрегионального кластера и критически значимых производств, без которых развитие кластера невозможно.
Что же касается размера золотовалютных резервов, то их величина уже более чем в пять раз превышает порог достаточности, определяемый по известному критерию Редди, согласно которому они должны соответствовать сумме платежей по суверенному и корпоративному долгу в очередном финансовом году и покрывать размер трехмесячных платежей по закупкам импортных товаров. То же самое можно сказать и о стабилизационном фонде, размер которого к середине 2006 года втрое превысил определенный законодательно неснижаемый остаток в 500 млрд рублей. По сути дела, это означает, что у государства произошло явное перенакопление капитала.
В этом контексте вызывает опасение сложившаяся в последние годы ориентация на радикальное сокращение количества федеральных целевых программ, предназначенных для развития регионов. Как известно, планируется продолжение лишь реализации ФЦП по Дальнему Востоку и Забайкалью, по Северному Кавказу и Калининградской области.
На наш взгляд, предоставление регионам права на разработку своей программы социально-экономического развития с включением ряда мероприятий и проектов федеральной значимости и с соответствующим финансированием за счет средств из федерального бюджета после одобрения Правительством РФ является недостаточным. Такой подход практически не оставляет возможности эффективного развития межрегиональной интеграции, стимулируемой из федеральной центра в качестве одного из важнейших приоритетов его региональной политики.
Для того чтобы эти процессы развивались еще более динамично, представляется целесообразным по- новому посмотреть на роль федеральных округов и института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (ПППРФ).
В соответствии с известным Указом Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [7 ] у его представителей в федеральных округах отсутствуют такие традиционные рычаги инвестиционной политики, как возможность предоставления налоговых или таможенных льгот, собственный бюджет или иные активы, которые могли бы рассматриваться в качестве своеобразного залогового фонда при привлечении инвестиций в реализацию приоритетных проектов на территории округов. Единственное, чем реально располагает ПППРФ, это воздействие на инвестиционную политику в федеральных округах (далее — ФО) в рамках прописанных в указе функций. К теме настоящей статьи непосредственное отношение имеют следующие функции:
• координация деятельности федеральных органов власти на территории ФО;
• разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах ФО;
• контроль за исполнением федерального законодательства и реализацией федеральных программ;
• согласование проектов решений федеральных органов власти, затрагивающих интересы ФО в целом или субъекта Федерации, расположенного на территории округа.
Поскольку для выполнения перечисленных функций ПППРФ должен располагать всеми необходимыми информационными ресурсами [8], их эффективная реализация в значительной степени предопределяется квалификацией кадров, работающих в аппарате ПППРФ. Более того, обеспечение высокого интеллектуального потенциала аппарата ПППРФ является ключевым государственным приоритетом, поскольку без этого рассчитывать на позитивные результаты функционирования всего института ПППРФ не представляется возможным.
С учетом изложенного необходимо обратить внимание на принципиальное отличие региональной инвестиционной политики, проводимой в субъектах Федерации, и федеральной кластерной политики, проводимой при помощи института ПППРФ на территории федеральных округов. Задачей последнего не может являться содействие локальным инвестиционным проектам, осуществляемым лишь на территории одного субъекта Федерации, расположенного в федеральном округе и никак не затрагивающего интересы граничащих с ним субъектов Федерации. В центре внимания ПППРФ должны находиться лишь те инвестиционные программы или крупные инвестиционные проекты, которые с полным основанием могут претендовать на межрегиональный статус и оказывать позитивное влияние на развитие ФО в целом или критической массы входящих в него субъектов Федерации.
Принимая во внимание предусмотренные законодательством функции ПППРФ, к основным механизмам реализации кластерной инвестиционной политики на территории федерального округа следует отнести:
1. Гармонизацию инвестиционного законодательства субъектов Федерации, расположенных на территории округа, в части защиты прав инвесторов и снижения рисков долгосрочных инвестиций в реальный сектор экономики. Ожидаемым результатом такой гармонизации может и должна стать трансформация территории округа в территории с однородными (по возможности) и благоприятными законодательными условиями инвестирования.
Например, на территории ЦФО выделяется своим продвинутым инвестиционным законодательством Ярославская область, в последние годы стабильно занимающая первые места в рейтинге инвестиционного риска, публикуемого еженедельником «Эксперт». В то же время Ивановская область выделяется в этом ФО повышенными законодательными рисками инвестирования. Это не означает целесообразности механического копирования законодательных норм Ярославской области в Ивановской области, но тем не менее апробированные и давшие позитивные результаты подходы заслуживают более широкого распространения при поддержке ПППРФ.
2. Минимизацию политических и криминальных рисков. В российских условиях такие факторы, как политическая стабильность, авторитет местной власти, распределение политических симпатий населения, эффективность функционирования правоохранительных органов оказывают на потенциальных инвесторов существенное влияние.
С этой точки зрения у ПППРФ имеются возможности для улучшения инвестиционного климата на территории федеральных округов в случае эффективного выполнения функции организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными организациями, а также проведения систематической работы но укреплению кадрового потенциала правоохранительных органов. По сути дела, укрепление властной вертикали в ФО, являющееся прямой повседневной заботой ПППРФ, представляет собой, в том числе, и инструмент государственной кластерной политики.
3. Реализацию целевых про грамм социально-экономического развития ФО.
Данный механизм осуществления государственной экономической политики па территории ФО для института ПППРФ является основным. Так, оптимальное решение проблемы развития инфраструктуры, имеющей особую остроту в Сибирском и Дальневосточном ФО, не может состоять в том, чтобы каждый регион делал это исключительно собственными силами. Скоординированная программа формирования современного инфраструктурного потенциала в отмеченных округах будет стоить намного дешевле, чем реализация изолированных друг от друга аналогичных программ, осуществляемых в границах конкретных субъектов Федерации. В этом проявляется синергетический эффект, возможность получения которого должна оцениваться в ходе предварительной экспертизы любых программ социально-экономического развития, инициируемых ПППРФ.
Применительно к инвестиционным программам представляется целесообразным перейти к блочной структуре их реализации, предполагающей наличие общей программы развития реального сектора экономики ФО, внутри которой могут выделяться отдельные значимые подпрограммы, охватывающие территории нескольких субъектов Федерации, входящих в округ. При таком подходе возможна наиболее эффективная реализация предусмотренной указом Президента Российской Федерации функции согласования проектов решений федеральных органов власти, затрагивающих интересы округа в целом или субъекта Федерации, расположенного на территории округа. Более того, в части федеральных инвестиционных программ данную функцию логично трактовать расширительно.
Это означает, что ПППРФ должен не только согласовывать проекты решений, подготовленных в федеральных органах власти, но и инициировать их с учетом согласования долгосрочных интересов государства в целом, федерального округа и каждого входящего в него субъекта. С другой стороны, ни одна заявка на формирование новой ФЦП или подпрограммы внутри действующей ФЦП, исходящая из субъекта (или группы субъектов) Федерации, не должна рассматриваться на федеральном уровне без согласования с ПППРФ. Это позволит добиться большего соответствия «региональных аппетитов» по генерированию новых ФЦП стратегическому приоритету повышения конкурентоспособности отечественной экономики и ограниченным возможностям федерального бюджета.
В этой связи представляется целесообразным обратить внимание на следующие механизмы, стимулирующие реализацию кластерообразу- ющих инвестиционных программ в федеральных округах:
• формирование подконтрольной институту ПППРФ ресурсной базы, предназначенной для осуществления инвестиций в развитие конкурентоспособных межрегиональных кластеров за счет следующих основных источников: а) часть средств, предназначенных для реализации федеральных целевых программ на территории федерального округа; б) часть средств бюджетов развития субъектов Федерации, на территории которых расположены предприятия, входящие в кластер; в) банковские кредиты, привлекаемые для реализации инвестиционных проектов предприятий кластера под частичную государственную гарантию;
• создание окружных банков, консолидирующих федеральные и субфедеральные средства для реализации интеграционных ФЦП;
• законодательное оформление порядка целевого реинвестирования части доходов, получаемых в ходе осуществления конкретных мероприятий;
• увязка налоговых и иных льгот, предоставляемых для привлечения внебюджетных инвестиций, с достигаемой эффективностью инвестирования;
• создание окружных финансово- промышленных групп с обслуживанием их управляющих компаний в создаваемых окружных банках с целью обеспечения прозрачности процесса распределения налогов между регионами и т.д.
В целом, применение различных механизмов реализации кластерной политики, включая и рассмотренные выше, может стать катализатором межрегиональной интеграции и повышения устойчивости функционирования региональных экономик. Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что эффективность работы конкурентоспособных межрегиональных и межотраслевых кластеров не будет зависеть от колебаний конъюнктуры мировых сырьевых рынков. Поэтому функционирование таких кластеров значительно надежнее страхует экономику страны, чем стабилизационный фонд.
Литература
1. Портр М. Конкуренция. СПб, М., Киев, 2000. С.207. ‘
2. ГранбергА.Г. Основы региональной экономики. М.2000.
3. См. Фишер П. Привлечение прямых иностранных инвестиций в Россию: 5 шагов к успеху. Практическое руководство. М., 2004.
4. Колосовстш H.H. Теория экономического районирования. М., 1969.
5. Ansoff I. Synergies and Capabilities Profile, in Corporate Strategy, revised edi- lion, Penquim Books, 1987.
6. Itami Η., Thomas R. Mobilizing Invisible Assets. Harvard University Press, 1987.
7. Собрание законодательства РФ, 2000. № 20.
8. Постановление Правительства Российской Федерации № 592 от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Собрание законодательства РФ, 2000. № 34.