Учебно-методический центр

Одной из наиболее острых проблем развития российской экономики является наличие существенных диспропорций в уровне развития реги­онов. Ее решение связано с созданием конкурентоспособных класте­ров, способствующим эффективной межотраслевой и межрегиональ­ной интеграции.

Андрей МАРГОЛИН — проректор по международным связям — директор Международного института государственной службы и управления РАГС, доктор экономических наук, профессор

Андрей СКОЧ — депутат Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, кандидат педагогических наук

Важнейшим условием проведения адекватной региональной политики федерального центра является науч­но обоснованное определение ее це­лей. Характерно, что поляризация мнений по этому базовому вопросу остается весьма существенной.

В частности, в аналитическом докладе фонда «Индем»* отмечается, что разнообразные цели региональ­ной политики могут быть сведены к трем основным:

•    обеспечение благосостояния граждан;

•    территориальная справедливость (разумное выравнивание уров­ней развития территорий);

•    обеспечение территориальной це­лостности государства.

На наш взгляд, с такой форму­лировкой системы целей трудно со­гласиться. Во-первых, обеспечение благосостояния граждан является целью всей социально-экономичес­кой политики и ее достижение при помощи региональной политики не­возможно. Здесь имеет место ти­пичный недостаток, связанный с перемещением цели, стоящей перед системой в целом, на уровень под­системы. Во-вторых, постановка цели в терминах достижения «тер­риториальной справедливости» представляется неконструктивной.

В этом случае речь, как правило, идет о включении перераспредели­тельных механизмов в ущерб меха­низмам развития. Это, по существу, и происходит в сегодняшней Рос­сии, когда применяемые механиз­мы выравнивания ничего не могут сделать с повышением эффектив­ности хозяйствования в депрессив­ных регионах, а так называемым регионам-донорам затрудняют их развитие.

Что же касается обеспечения тер­риториальной целостности государ­ства, то оно неразрывно связано с

созданием необходимых условий для динамичного и сбалансированного развития регионов. Представляется, что именно в этих терминах и долж­на формулироваться главная цель региональной социально-экономи­ческой политики. При этом одним из наиболее содержательных направле­ний ее достижения является разви­тие эффективной межрегиональной экономической интеграции.

Но каким образом стимулировать интеграционные процессы на прак­тике? Представляется, что одним из наиболее работоспособных механиз­мов решения этой проблемы являет­ся формирование конкурентоспо­собных межрегиональных и межот­раслевых кластеров.

Согласно М. Портеру, клас­теры представляют собой сконцент­рированные по географическому признаку группы промышленных компаний и связанных с ними орга­низаций (финансовых, торговых, исследовательских и т.д.), характе­ризующихся общностью экономиче­ских интересов и взаимодополняю­щих друг друга. Для развитых клас­теров характерно наличие и верти­кальных (покупатель — продавец), и горизонтальных (общие потреби­тели, технологии производства, ка­налы распространения товаров) связей. С учетом этого определения можно утверждать, что формирова­ние кластеров:

А) способствует развитию тех ре­гионов, на территории которых они расположены;

Б) является критически важным условием углубления межрегиональ­ной экономической интеграции;

В) является катализатором раз­мещения тех производств и объектов инфраструктуры, которые содейст­вуют развитию кластера.

* Анализу мирового опыта разработки и реализации региональной политики посвящено много работ. Две из них представляется целесообразным отметить особо: 1. Отв. редак­тор Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М.: Эко номика, 2002. Под ред. Сатарова Г.А. Региональная политика России: адаптация к раз нообразию. Аналитический доклад. М.: Фонд «Индем», 2004.

Теорию формирования класте­ров можно рассматривать в качест­ве системного интегратора важней­ших элементов общей теории реги­ональной экономики, генетические корни которой можно найти в ра­ботах таких зарубежных исследо­вателей, как А. Вебер, У. Изард, А. Леш, Э.Хэкшер, а также отече­ственных экономистов — H.H. Колосовского, Г.М. Кржижановско­го, B.C. Немчинова и других. А.Г. Гранбергом предложена следу­ющая классификация теории реги­ональной экономики: теории раз­вития региона, теории межрегио­нальных экономических отноше­ний и теории размещения видов деятельности и населения [2]. Не­смотря на определенную специфи­ку предмета и объекта исследова­ния каждой из этих составных частей теории региональной эконо­мики, теория формирования клас­теров может рассматриваться в ка­честве неотъемлемой составной ча­сти каждой из них (Схема).

Как это не парадоксально, при­менительно к современной России и ее регионам роль кластерной по­литики лучше осознается зарубеж­ными экономистами. Например, П. Фишер прямо отмечал, что имен­но на кластерном подходе должны формироваться вырабатываемые совместно государством и бизнесом приоритеты привлечения прямых иностранных инвестиций [3]. Это тем более удивительно, если принять во внимание тот неоспоримый факт, что в бывшем СССР был накошен богатейший теоретический и прак­тический опыт формирования тер­риториально-производстве иных комплексов (ТПК), которые могут рассматриваться в качестве своеоб­разного прототипа кластеров. Так, еще H.H. Колосовский [4] ввел по­нятие производственно-территори­ального сочетания, возникающего в экономическом районе на основе объединения природных и матери­ально-технических ресурсов, насе­ления и его трудового потенциала, транспортных коммуникаций и дру­гих ценностей.

В этом контексте необходимо от­ветить и на вопрос о том, не являют­ся ли понятия ТПК и «кластер» идентичными. С нашей точки зре­ния, их принципиальные отличия заключаются в следующем:

•    краеугольным камнем концепции создания ТПК была их работа в условиях централизованного пла­нирования, в то время как клас­теры функционируют исключи­тельно на рыночных принципах;

•    при создании ТПК ведущей явля­лась производственная доминан­та, в то время как обеспечиваю­щие их эффективное функцио­нирование нематериальные акти­вы могли быть рассредоточены по территории всей страны (напри­мер, ведущие научно-исследовательские институты, тесно свя­занные с ТПК на востоке страны, как правило, концентрировались в Москве и Ленинграде). Для кластеров географическая кон­центрация всех элементов клас­тера является своего рода «визит­ной карточкой»;

•    ТПК, в основном, создавались для освоения крупных сырьевых месторождений или строительст­ва заводов-гигантов совместно с обеспечивающей их инфраструк­турой. Работа ТПК сопровожда­лась получением мультиплика­тивного эффекта, который не обязательно локализовывался па территории его создания. Функ­ционирование кластеров харак­теризуется не столько мультипли­кативным, сколько синергетическим эффектом, который генери­руется непосредственно на «кластерообразующей» террито­рии*.

Μультипликативный эффект проявляется в том, что результаты осуществления конкретного проекта не исчерпываются получением дохо­дов от его реализации, способствуя вовлечению в орбиту деловой актив­ности возможно большего количест­ва смежных производств. Что же ка­сается эффекта еинергетического, то он будет иметь место в том случае, когда общий эффект, получаемый группой предприятий, входящих в кластер, превышает сумму эффек­тов, получаемых каждым из них в отдельности. То есть получение еи­нергетического эффекта является родовым признаком эффективности кластера.

Причем в отличие от та­кой подробно исследованной И. Ансоффом [5] причины синергизма, как эффект масштаба, в кластерах значительно большую роль играет так называемый управленческий си­нергизм или, что более точно, выяв­ленный X. Итами [6] синергизм, связанный с использованием нема­териальных активов. Суть этой кон­цепции синергизма заключается в том, что конкурентные преимущест­ва, связанные с использованием не­материальных активов, являются трудновоспроизводимыми со сторо­ны конкурентов, в то время как сни­жение издержек, обусловленное лучшим использованием материаль­ных ресурсов, как правило, стано­вится достоянием конкурентов зна­чительно быстрее.

* Об актуальности разграничения понятий ТПК и «кластер» свидетельствует их трактовка, представленная в документе, посвященном стратегии развития Тамбовской области (см. информационный сайт областной администрации). В частности, под ТПК там понима­ется объединение на ограниченной территории предприятий, связанных между собой по принципу технологической цепочки, а под кластерами — механизм развития производст­венной структуры конкретного региона в направлении, позволяющем использовать продукт одной отрасли для нужд нескольких других. Очевидно, что в этих подходах между Τ1ΙΚ и кластерами нет принципиальных отличий. Более того, по своему экономическо­му смыслу приведенные определения не исчерпывают сути ни того, ни другого понятия.

Целенаправленное формирова­ние конкурентоспособных межреги­ональных и межотраслевых класте­ров является мощным катализато­ром социально-экономического развития регионов, критически важ­ным условием обеспечения страте­гической конкурентоспособности входящих в кластер предприятий и получения синергетического эффек­та при их функционировании. Одна­ко в настоящее время их формиро­вание сдерживается отсутствием не­обходимой координации при разра­ботке и реализации региональной и отраслевой политики.

Следует отметить, что в форми­ровании кластеров велика роль госу­дарства. Причем эта роль не должна ограничиваться исключительно со­зданием благоприятных условий становления и развития кластеров, совершенствования законодательст­ва и улучшения делового климата, она должна распространяться на ре­ализацию критически важных целе­вых программ регионального разви­тия, финансируемых, в том числе, и из федерального бюджета. Такие программы не должны замыкаться в границах одного субъекта Федера­ции, а иметь статус межрегиональ­ных, содействовать развитию интег­рационных процессов на уровне макрорегионов.

Необходимо отметить, что если все необходимые условия для созда­ния кластера имеются па террито­рии одного субъекта Федерации, то инвестиции из федерального бюдже­та могут и не потребоваться. Здесь вполне достаточно, чтобы органы го­сударственного управления субъек­та Федерации, представители муни­ципалитетов и деловых кругов при­няли принципиальное решение о це­лесообразности создания такого кластера. При наличии определен­ного взаимопонимания внутри тер­риториальных границ одного субъ­екта Федерации такая задача не яв­ляется неразрешимой.

Однако если объективные пред­посылки создания кластера таковы, что требуется участие органов госу­дарственного управления несколь­ких субъектов Федерации, да еще входящих в разные федеральные ок­руга, согласовать их весьма проти­воречивые интересы становится зна­чительно сложнее. Очевидно, что в данном случае неизбежна необходи­мость разрешения целого комплекса противоречий.

Во-первых, многосторонние пе­реговоры между представителями органов государственного управле­ния и бизнеса достаточно сложно сделать продуктивными чисто тех­нически. Клубок противоречий и разнонаправленность интересов столь велики, что получение пози­тивного результата может быть свя­зано с чрезмерными транзакционными издержками.

Во-вторых, исполнительная и за­конодательная власть каждого из субъектов Федерации имеет собст­венную электоральную базу и заин­тересована в создании новых рабо­чих мест и увеличении объема нало­говых поступлений, прежде всего на своей территории. И если для орга­низации работы кластера потребует­ся строительство инфраструктурных объектов или создание новых конку­рентоспособных производств в кон­кретном субъекте Федерации, то крайне маловероятно, чтобы его со­седи изыскали для решения этой за­дачи собственные инвестиционные ресурсы (с одной стороны, практи­чески у каждого субъекта Федера­ции есть собственные инвестицион­ные приоритеты, а с другой сторо­ны, эффект от рассматриваемых вложений весьма сложно оценить количественно).

Но если региональным элитам до­говориться между собой о многока­нальном совместном инвестирова­нии в создание кластера весьма про­блематично, то в случае когда для решения задачи будут, по крайней мере, на первом этапе использовать­ся инвестиционные ресурсы феде­рального бюджета, имеющиеся про­тиворечия даже не будут иметь воз­можности проявиться в полном объ­еме. Более того, при правильной организации инвестиционного про­цесса федеральные бюджетные ин­вестиции могут стать мощным фак­тором формирования атмосферы взаимного доверия между потенци­альными участниками будущего кластера.

Изложенное не означает, что лю­бой межрегиональный кластер в своем развитии должен опираться в основном на инвестиции из феде­рального бюджета. Скорее наобо­рот, в перспективе такой кластер станет самоподдерживающимся об­разованием, генерирующим инвес­тиции, необходимые для своего раз­вития за счет собственных доходов. Но значение стартовых бюджетных капиталовложений трудно переоце­нить. Следует отметить, что эти ин­вестиции должны стать окупаемыми за счет прироста налоговых выплат всеми участниками кластера, созда­ния новых рабочих мест и экономии выплат пособий по безработице, а также доходов от использования го­сударственной собственности, мате­риализованной в объектах, создан­ных за счет кластерообразующих инвестиций*.

Нельзя не видеть, что у государ­ства, прежде всего у федерального центра, в настоящее время имеются все основания для активизации ин­вестиционной политики. Мы полага­ем, что создание в 2006 году инвес­тиционного фонда с финансовой ба­зой около 70 млрд рублей является лишь первым и недостаточным ша­гом в правильном направлении. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что запланированный на 2006 год размер профицита федерального бюджета превышает упомянутый инвестиционный фонд в 11 раз. По­мимо профицита, деньги изымаются из экономики через увеличение раз­меров стабилизационного фонда и рост золотовалютных резервов. Об­ращает на себя внимание, что для развивающихся экономик существо­вание незначительного и управляе­мого дефицита бюджета значитель­но более логично, чем бюджетного профицита.

* Под кластерообразующими бюджетными инвестициями понимаются инвестиции, осуще­ствляемые из федерального бюджета и консолидированных бюджетов заинтересованных субъектов Федерации, направляемые на создание инфраструктуры развития межрегио­нального кластера и критически значимых производств, без которых развитие кластера невозможно.

Что же касается размера золото­валютных резервов, то их величина уже более чем в пять раз превышает порог достаточности, определяемый по известному критерию Редди, со­гласно которому они должны соот­ветствовать сумме платежей по суве­ренному и корпоративному долгу в очередном финансовом году и по­крывать размер трехмесячных пла­тежей по закупкам импортных това­ров. То же самое можно сказать и о стабилизационном фонде, размер которого к середине 2006 года втрое превысил определенный законода­тельно неснижаемый остаток в 500 млрд рублей. По сути дела, это озна­чает, что у государства произошло явное перенакопление капитала.

В этом контексте вызывает опасе­ние сложившаяся в последние годы ориентация на радикальное сокраще­ние количества федеральных целе­вых программ, предназначенных для развития регионов. Как известно, планируется продолжение лишь реа­лизации ФЦП по Дальнему Востоку и Забайкалью, по Северному Кавказу и Калининградской области.

На наш взгляд, предоставление регионам права на разработку сво­ей программы социально-экономи­ческого развития с включением ря­да мероприятий и проектов феде­ральной значимости и с соответст­вующим финансированием за счет средств из федерального бюджета после одобрения Правительством РФ является недостаточным. Такой подход практически не ос­тавляет возможности эффективно­го развития межрегиональной инте­грации, стимулируемой из феде­ральной центра в качестве одного из важнейших приоритетов его ре­гиональной политики.

Для того чтобы эти процессы раз­вивались еще более динамично, представляется целесообразным по- новому посмотреть на роль феде­ральных округов и института полно­мочного представителя Президента Российской Федерации в федераль­ном округе (ПППРФ).

В соответствии с известным Ука­зом Президента Российской Федера­ции № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Прези­дента Российской Федерации в фе­деральном округе» [7 ] у его предста­вителей в федеральных округах от­сутствуют такие традиционные ры­чаги инвестиционной политики, как возможность предоставления нало­говых или таможенных льгот, собст­венный бюджет или иные активы, которые могли бы рассматриваться в качестве своеобразного залогового фонда при привлечении инвестиций в реализацию приоритетных проек­тов на территории округов. Единст­венное, чем реально располагает ПППРФ, это воздействие на инвес­тиционную политику в федеральных округах (далее — ФО) в рамках про­писанных в указе функций. К теме настоящей статьи непосредственное отношение имеют следующие функ­ции:

• координация деятельности феде­ральных органов власти на тер­ритории ФО;

• разработка совместно с межреги­ональными ассоциациями эконо­мического взаимодействия субъ­ектов Российской Федерации программ социально-экономиче­ского развития территорий в пре­делах ФО;

• контроль за исполнением феде­рального законодательства и реа­лизацией федеральных про­грамм;

• согласование проектов решений федеральных органов власти, за­трагивающих интересы ФО в це­лом или субъекта Федерации, расположенного на территории округа.

Поскольку для выполнения пере­численных функций ПППРФ дол­жен располагать всеми необходимы­ми информационными ресурсами [8], их эффективная реализация в значительной степени предопреде­ляется квалификацией кадров, ра­ботающих в аппарате ПППРФ. Бо­лее того, обеспечение высокого ин­теллектуального потенциала аппа­рата ПППРФ является ключевым государственным приоритетом, по­скольку без этого рассчитывать на позитивные результаты функциони­рования всего института ПППРФ не представляется возможным.

С учетом изложенного необходи­мо обратить внимание на принципи­альное отличие региональной инвес­тиционной политики, проводимой в субъектах Федерации, и федераль­ной кластерной политики, проводи­мой при помощи института ПППРФ на территории федеральных окру­гов. Задачей последнего не может являться содействие локальным ин­вестиционным проектам, осуществ­ляемым лишь на территории одного субъекта Федерации, расположен­ного в федеральном округе и никак не затрагивающего интересы грани­чащих с ним субъектов Федерации. В центре внимания ПППРФ долж­ны находиться лишь те инвестици­онные программы или крупные ин­вестиционные проекты, которые с полным основанием могут претендо­вать на межрегиональный статус и оказывать позитивное влияние на развитие ФО в целом или критичес­кой массы входящих в него субъек­тов Федерации.

Принимая во внимание пред­усмотренные законодательством функции ПППРФ, к основным ме­ханизмам реализации кластерной инвестиционной политики на терри­тории федерального округа следует отнести:

1. Гармонизацию инвестицион­ного законодательства субъектов Федерации, расположенных на тер­ритории округа, в части защиты прав инвесторов и снижения рисков долгосрочных инвестиций в реаль­ный сектор экономики. Ожидаемым результатом такой гармонизации мо­жет и должна стать трансформация территории округа в территории с однородными (по возможности) и благоприятными законодательными условиями инвестирования.

Например, на территории ЦФО выделяется своим продвинутым ин­вестиционным законодательством Ярославская область, в последние годы стабильно занимающая первые места в рейтинге инвестиционного риска, публикуемого еженедельни­ком «Эксперт». В то же время Ива­новская область выделяется в этом ФО повышенными законодательны­ми рисками инвестирования. Это не означает целесообразности механи­ческого копирования законодатель­ных норм Ярославской области в Ивановской области, но тем не ме­нее апробированные и давшие пози­тивные результаты подходы заслу­живают более широкого распростра­нения при поддержке ПППРФ.

2. Минимизацию политичес­ких и криминальных рисков. В рос­сийских условиях такие факторы, как политическая стабильность, ав­торитет местной власти, распределе­ние политических симпатий населе­ния, эффективность функциониро­вания правоохранительных органов оказывают на потенциальных инве­сторов существенное влияние.

С этой точки зрения у ПППРФ имеются возможности для улучше­ния инвестиционного климата на территории федеральных округов в случае эффективного выполнения функции организации взаимодейст­вия федеральных органов исполни­тельной власти с органами государ­ственной власти субъектов РФ, ор­ганами местного самоуправления, политическими партиями, общест­венными организациями, а также проведения систематической работы но укреплению кадрового потенциа­ла правоохранительных органов. По сути дела, укрепление властной вер­тикали в ФО, являющееся прямой повседневной заботой ПППРФ, представляет собой, в том числе, и инструмент государственной клас­терной политики.

3. Реализацию целевых про грамм социально-экономического развития ФО.

Данный механизм осуществле­ния государственной экономической политики па территории ФО для ин­ститута ПППРФ является основ­ным. Так, оптимальное решение проблемы развития инфраструкту­ры, имеющей особую остроту в Си­бирском и Дальневосточном ФО, не может состоять в том, чтобы каж­дый регион делал это исключительно собственными силами. Скоордини­рованная программа формирования современного инфраструктурного потенциала в отмеченных округах будет стоить намного дешевле, чем реализация изолированных друг от друга аналогичных программ, осу­ществляемых в границах конкрет­ных субъектов Федерации. В этом проявляется синергетический эф­фект, возможность получения кото­рого должна оцениваться в ходе предварительной экспертизы любых программ социально-экономиче­ского развития, инициируемых ПППРФ.

Применительно к инвестицион­ным программам представляется це­лесообразным перейти к блочной структуре их реализации, предпола­гающей наличие общей программы развития реального сектора эконо­мики ФО, внутри которой могут вы­деляться отдельные значимые под­программы, охватывающие терри­тории нескольких субъектов Феде­рации, входящих в округ. При таком подходе возможна наиболее эффек­тивная реализация предусмотрен­ной указом Президента Российской Федерации функции согласования проектов решений федеральных ор­ганов власти, затрагивающих инте­ресы округа в целом или субъекта Федерации, расположенного на тер­ритории округа. Более того, в части федеральных инвестиционных про­грамм данную функцию логично трактовать расширительно.

Это означает, что ПППРФ дол­жен не только согласовывать проек­ты решений, подготовленных в фе­деральных органах власти, но и ини­циировать их с учетом согласования долгосрочных интересов государства в целом, федерального округа и каждого входящего в него субъекта. С другой стороны, ни одна заявка на формирование новой ФЦП или под­программы внутри действующей ФЦП, исходящая из субъекта (или группы субъектов) Федерации, не должна рассматриваться на феде­ральном уровне без согласования с ПППРФ. Это позволит добиться большего соответствия «региональ­ных аппетитов» по генерированию новых ФЦП стратегическому приоритету повышения конкурентоспо­собности отечественной экономики и ограниченным возможностям фе­дерального бюджета.

В этой связи представляется це­лесообразным обратить внимание на следующие механизмы, стимулиру­ющие реализацию кластерообразу- ющих инвестиционных программ в федеральных округах:

• формирование подконтрольной институту ПППРФ ресурсной ба­зы, предназначенной для осуще­ствления инвестиций в развитие конкурентоспособных межрегио­нальных кластеров за счет следу­ющих основных источников: а) часть средств, предназначенных для реализации федеральных це­левых программ на территории федерального округа; б) часть средств бюджетов развития субъ­ектов Федерации, на территории которых расположены предприя­тия, входящие в кластер; в) банковские кредиты, привлекаемые для реализации инвестиционных проектов предприятий кластера под частичную государственную гарантию;

• создание окружных банков, кон­солидирующих федеральные и субфедеральные средства для ре­ализации интеграционных ФЦП;

• законодательное оформление по­рядка целевого реинвестирова­ния части доходов, получаемых в ходе осуществления конкретных мероприятий;

• увязка налоговых и иных льгот, предоставляемых для привлече­ния внебюджетных инвестиций, с достигаемой эффективностью инвестирования;

• создание окружных финансово- промышленных групп с обслужи­ванием их управляющих компа­ний в создаваемых окружных бан­ках с целью обеспечения прозрач­ности процесса распределения на­логов между регионами и т.д.

В целом, применение различных механизмов реализации кластерной политики, включая и рассмотренные выше, может стать катализатором межрегиональной интеграции и по­вышения устойчивости функциони­рования региональных экономик. Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что эффективность работы конкурентоспособных меж­региональных и межотраслевых кла­стеров не будет зависеть от колеба­ний конъюнктуры мировых сырье­вых рынков. Поэтому функциониро­вание таких кластеров значительно надежнее страхует экономику стра­ны, чем стабилизационный фонд.

Литература

1. Портр М. Конкуренция. СПб, М., Ки­ев, 2000. С.207. ‘

2. ГранбергА.Г. Основы региональной эко­номики. М.2000.

3. См. Фишер П. Привлечение прямых иностранных инвестиций в Россию: 5 шагов к успеху. Практическое руковод­ство. М., 2004.

4. Колосовстш H.H. Теория экономичес­кого районирования. М., 1969.

5. Ansoff I. Synergies and Capabilities Profile, in Corporate Strategy, revised edi- lion, Penquim Books, 1987.

6. Itami Η., Thomas R. Mobilizing Invisible Assets. Harvard University Press, 1987.

7. Собрание законодательства РФ, 2000. № 20.

8. Постановление Правительства Россий­ской Федерации № 592 от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правитель­ства Российской Федерации и федераль­ных органов исполнительной власти с полномочными представителями Прези­дента Российской Федерации в феде­ральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Собра­ние законодательства РФ, 2000. № 34.