Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Эволюция и современное состояние регионального стратегического планирования

Начальный период преобразований в России ознаменовался отрицани­ем необходимости государственного регулирования в условиях станов­ления рынка, что привело к почти полному разрушению плановой сис­темы. Практика прошедших лет реформирования доказала всю несо­стоятельность и даже пагубность утверждения о несовместимости пла­на и рынка. Нет сомнений в том, что причиной многих неудач рыночных преобразований, в том числе в региональной политике, бы­ло недостаточное использование экономических методов управления, и прежде всего планирования.

Людмила СЕРЕБРЯКОВА — кандидат экономических наук, зав. кафедрой Северо-Кавказского государственного технического университета (г. Ставрополь)

Необходимость использования стратегических подходов к опреде­лению перспектив развития терри­ториальных социально-экономичес­ких систем как одного из важней­ших путей повышения их конку­рентоспособности и инвестицион­ной привлекательности сегодня ни у кого не вызывает сомнения. Акту­альность этой проблемы обусловле­на значимостью регионального уровня управления в национальной социально-экономической системе, которая признана в зарубежных странах и обосновывается англий­ским исследователем Б. Хогвудом следующими аргументами: невоз­можностью практически регулиро­вать из одного центра деятельность крупномасштабных систем, связан­ных с мониторингом ситуаций, пе­редачей информации и доставкой ресурсов большому числу местных получателей или объектов; техни­ческой невозможностью осуществ­лять обратную связь местных сооб­ществ и центра, а также представи­тельские функции мест на цент­ральном уровне, без посредничест­ва регионов [ 1 ].

Сегодня общепризнано, что од­ной из эффективных форм осуще­ствления названных регулирующих и координирующих функций явля­ется стратегическое планирование как систематическая и непрерывная деятельность органов государствен­ного управления по формированию и реализации планово-прогнозных документов развития регионов — субъектов Федерации. Важность стратегического планирования тер­риториальных систем обусловлена особенностями данного вида плани­рования, позволяющими, с одной стороны, учитывать перспективы предстоящих изменений внешней и внутренней среды, а с другой — сформировать социально-экономи­ческую политику на долгосрочную перспективу, обеспечивающую ин­теграцию региональных экономик в единую экономическую систему страны.

За годы рыночного реформиро­вания в России накоплен определен­ный опыт стратегического планиро­вания регионального развития, оценка которого приводит к выводу о том, что, несмотря на отдельные позитивные изменения, остается еще много нерешенных проблем.

Чтобы лучше понять характер и причины появления этих проблем, целесообразно рассмотреть их в рамках эволюции территориального планирования постсоветского пери­ода. С известной степенью условно­сти можно выделить два этапа раз­вития регионального планирования:

1.   Зарождение и становление ре­гионального планирования в новых условиях хозяйствования (с 1992 по 2001 гг.).

2. Совершенствование и разви­тие стратегического планирования регионов (с 2002 г. по настоящее время).

Характерной чертой первого эта­па регионального планирования яв­ляется преимущественное использо­вание двух его форм: территориаль­ных разделов программ развития страны и федеральных целевых программ развития территорий, что отражало стремление центральных органов управления обеспечить реа­лизацию общенациональных геопо­литических задач, а также сосредо­точить в своих руках максимально возможный объем властных полно­мочий и финансовых ресурсов. Перспективные документы (кон­цепции, стратегии, программы) со­циально-экономического развития субъектов РФ на этом этапе в боль­шинстве своем носили характер краткосрочных планов решения ан­тикризисных и текущих проблем без учета стратегических перспектив регионального развития.

Все среднесрочные и долгосроч­ные программы Правительства РФ, начиная с первой — «Программы уг­лубления экономических реформ» (1992), — включали раздел, посвя­щенный региональным проблемам. При этом в программе «Реформы и развитие Российской экономики в 1995-1997 гг.» впервые была пред­ставлена типология проблемных ре­гионов, определены основные на­правления региональной политики, которые необходимо проводить в от­ношении каждой из выделенных групп. Этот подход продолжен в по­следующих программах, в частнос­ти в среднесрочной правительствен­ной программе на 1997-2000 гг. «Структурная перестройка и эконо­мический рост» и в «Основных на­правлениях социально-экономичес­кого развития Российской Федера­ции на долгосрочную перспективу (до 2010 г.)» (2001). Однако уро­вень реализации региональных ас­пектов всех национальных про­грамм 1992-2000 гг. был невысо­ким. Анализ этих документов свиде­тельствует, что пи одна целевая установка, представленная в них по схеме «цель — результат», в полной мере не была достигнута [2]. При­чина кроется в декларативном ха­рактере программ с опорой преиму­щественно на межбюджетные отно­шения. Кроме того, не было эффек­тивных механизмов реализации планируемых мероприятий в регио­нах ввиду отсутствия полноценной системы территориального страте­гического планирования.

Использование другой формы — федеральных целевых программ (ФЦП) в региональном планирова­нии в течение первых десяти лет пе­реходного периода также не принес­ло ожидаемых результатов. Первые государственные целевые програм­мы территориального развития ста­ли формироваться в 1993 г., в по­следующие годы их количество на­чало интенсивно расти: если в 1995 г. их было всего 4, то в 2000 г. — уже 32. Кроме того, осуществля­лась реализация 8 программ госу­дарственной поддержки, близких по статусу к ФЦП. Региональные про­граммы охватывали более 60 субъ­ектов Федерации, причем объекта­ми программирования являлись не только отсталые территории, но и регионы с достаточно высоким уровнем развития.

Это объясняется отсутствием четких критериев отбо­ра объектов для программной разра­ботки, в связи с чем осуществление региональных ФЦП в значительной мере зависело от активности регио­нальных властей.

Следствием интенсивного увели­чения числа программ явилась их недостаточная проработка на на­чальном этапе, в ходе которой за­вышались возможные объемы фи­нансирования как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъ­ектов Федерации, местных бюдже­тов, внебюджетных источников. В результате большинство ФЦП реги­онального развития не финансиро­вались в соответствии с параметра­ми, установленными при их ут­верждении (по большинству про­грамм объем финансирования не превышал 10-55% предусмотренно­го объема).

Таким образом, региональные ФЦП в течение первого этапа ста­новления территориального плани­рования чаще выступали формой государственных закупок, выдачи преференций и льгот отдельным субъектам Федерации, нежели ин­струментом региональной полити­ки. Анализ эффективности ФЦП социально-экономического разви­тия регионов показал, что «не суще­ствует очевидных доказательств то­го, что динамика экономического развития того или иного региона была бы менее позитивной (или бо­лее негативной) в случае, если бы на его территории не реализовывались программные мероприятия или того, что выделенные из федераль­ного бюджета средства не могли быть потрачены более эффективно. Тем не менее можно с уверенностью говорить о том, что в целом регио­ны, где шла реализация федераль­ных целевых программ, не выделя­ются на фоне других субъектов по динамике своего экономического развития» [3,с.190 J.

Начало второго этапа региональ­ного планирования связано прежде всего с совершенствованием исполь­зования ФЦП развития регионов. Критическая оценка итогов терри­ториального программно-целевого планирования обусловила принятое Правительством РФ решение о со­кращении с 2002 г. численности ФЦП развития территорий до 7, пе­реводе ряда программ в ранг регио­нальных.

Предпринятые меры позволили сосредоточить усилия на наиболее важных проблемах развития регио­нов, повысить уровень финансиро­вания программ до 80-95%, улуч­шить контроль за их реализацией, усилить эффективность осуществ­ления ФЦП. И хотя проблем пока еще много (особенно в части фи­нансирования программ из внебюд­жетных источников), можно гово­рить о значительном улучшении фе­дерального программно-целевого планирования регионального раз­вития.

Целью современного этапа реги­онального планирования является его качественное улучшение путем ликвидации названных недостат­ков, придания ему динамизма и всех признаков стратегического планирования. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации сложились условия, способствую­щие достижению этой цели. Речь идет о стабилизации социально-эко­номического положения регионов страны, положительной динамике основных параметров развития; на­личии теоретических и методичес­ких разработок в области террито­риального планирования и накоп­ленном опыте их реализации; осознанной большинством регио­нальных администраций необходи­мости стратегического планирова­ния как жизненно важного меха­низма управления территориаль­ным развитием; наконец, о наличии кадров, имеющих необходимую квалификацию и опыт разработки стратегий пространственных систем разного уровня.

Позитивной особенностью пла­нирования социально-экономичес­кого развития субъектов Федерации является в настоящее время повы­шение статуса документов, разраба­тываемых в регионах. Пришло по­нимание того, что логическую и ме­тодологическую базы российской стратегии образует парадигма: эко­номика России — не монообъект, а многорегиональный организм, функционирующий на основе вер­тикальных (центр — регионы) и го­ризонтальных (межрегиональных) взаимодействий. В связи с этим тер­риториальные стратегии должны стать «системообразующей конст­рукцией общей стратегии социаль­но-экономического развития стра­ны» [4, C.15].

Такая позиция характерна не только для государственных органов управления на местах, но и для фе­деральных управленческих струк­тур. Особенно четко это проявилось в среднесрочной Программе на 2005-2008 гг. и долгосрочном про­гнозе роста российской экономики до 2015 г., а также в Концепции стратегии социально-экономическо­го развития регионов Российской Федерации. В числе мер, направ­ленных на повышение качества уп­равления на субфедеральном уров­не, в Концепции названо «создание стимулов для внедрения инструмен­тов стратегического планирования, программно-целевого бюджетиро­вания и бюджетирования, ориенти­рованного на результат…» [5, с.26 | Для реализации этой задачи предус­матривается принятие федеральных законов, обеспечивающих внедре­ние принципов регионального про­граммирования и планирования.

В 2003 г. Ресурсный центр по стратегическому планированию при Леонтьевском центре (Санкт-Пе­тербург) провел исследование со­стояния регионального планирова­ния 43 субъектов Федерации, в ходе которого отмечена значительная ак­тивизация работ по созданию пла­ново-прогнозных документов [6]. Нами изучены тенденции плановой деятельности регионов is последние три года. В результате получены данные разной степени детализации по 73 субъектам Федерации.

Несомненно, что качество регио­нального планирования определяет­ся не только наличием и составом планово — прогнозных документов, но и результативностью их реализа­ции, которая,в свою очередь, зави­сит от методов разработки, продви­жения и эффективности контроля. В данном случае осуществлялась лишь самая общая оценка совре­менного состояния регионального планирования, поэтому основным критерием служило наличие доку­ментов, разработка которых, по мнению большинства ученых, явля­ется минимально необходимым тре­бованием, предъявляемым к опти­мальной плановой системе региона: прогноз, концепция (стратегия) и программа социально-экономичес­кого развития.

Судя по результатам исследова­ния, в течение 2003-2006 гг. ин­тенсивность плановой работы в ре­гионах значительно возросла. Все субъекты Федерации на момент об­следования имели прогнозы соци­ально-экономического развития на 2006 г. и на период до 2008 г., причем основным мотивом для их составления явилось выполнение поручения Правительства РФ о формировании информационного массива перспективных параметров страны. Упоминаний о долгосроч­ных прогнозах (на 10-15 лет), со­ставленных по инициативе управ­ленческих структур субъектов Фе­дерации и имеющих статус самосто­ятельного документа, а не вспомога­тельного инструмента для формиро­вания системы территориального планирования, не обнаружено.

Таким образом, наличия полного комплекта плановых разработок из числа критериально определенных для идентификации стратегическо­го планирования ни в одном регио­не установить не удалось. Как пока­зал анализ, основными документа­ми территориального стратегичес­кого планирования являются: долгосрочные — концепция или стратегия социально-экономичес­кого развития; среднесрочные и краткосрочные — прогноз и про­грамма. Изучение региональных концепций и стратегий выявило идентичность их содержания в аб­солютном большинстве субъектов Федерации, что подтверждает вы­воды санкт-петербургских ученых, сделанные в 2003 г. (6 )

В течение последних лет наблю­дается позитивная динамика как по числу стратегических разработок, так и по их составу (Таблица). Воз­росло число регионов, имеющих долгосрочные концепции (страте­гии), получившие дальнейшую де­тализацию в программах социаль­но-экономического развития. Вмес­те с тем говорить о качественном улучшении долгосрочного стратеги­ческого планирования, к сожале­нию, не приходится. Как свидетель­ствуют полученные данные, 32,9% субъектов Федерации ограничива­ются разработкой региональных программ кратко- и среднесрочного характера.

Монографические исследования стратегического планирования субъектов РФ Южного федерально­го округа позволили сделать ряд до­полнительных выводов. Во-первых, даже при наличии долгосрочных до­кументов не всегда обеспечивается преемственность разработанных перспектив при смене регионально­го руководства.

Во-вторых, в планах субъектов Федерации не всегда находят отра­жение общегосударственные при­оритеты регионального развития, в частности, в них не включаются мероприятия ФЦП, Федеральной адресной инвестиционной програм­мы, национальных проектов, феде­ральных отраслевых стратегий, ре­ализация которых осуществляется в регионах. Это делает процесс ре­гионального стратегического планирования неполным и малоэф­фективным.

В-третьих, наблюдается несогла­сованность стратегий и программ социально-экономического разви­тия соседних территорий, что пред­ставляет серьезное препятствие для межрегиональной интеграции и осу­ществления крупных инвестицион­ных проектов, снижает синергический эффект от реализации меро­приятий стратегического планиро­вания.

Важнейшим направлением сгла­живания этих недостатков является совершенствование организацион­но-экономического механизма реги­онального планирования, особенно его законодательно-нормативного регулирования.

Бесспорно, что планирование каждого субъекта Федерации требу­ет индивидуального подхода, обус­ловленного уровнем социально-эко­номического развития, сложившей­ся специализацией отраслей и мно­гими другими факторами. Однако методики разработки стратегий ре­гионального развития могут и долж­ны иметь общие концептуальные основы, сходные рамочные условия и механизмы формирования, обес­печивающие возможность межреги­ональной интеграции и единство экономического пространства.

В настоящее время процесс пла­нирования регламентируется в на­шей стране Федеральным законом «О государственном прогнозирова­нии и программах социально-эконо­мического развития Российской Фе­дерации», который со времени при­нятия (1995 г.) существенно уста­рел. В законе изложена модель формирования системы планирова­ния, но ориентирована она на феде­ральный уровень. Что касается субъектов Федерации, то закон не устанавливает никаких рекоменда­ций в предлагаемой модели ни для регионального, пи для отраслевого планирования. Мотивом появления ряда других нормативных докумен­тов в этой области [7,8] я пилось, по нашему мнению, желание упорядо­чить получение прогнозной инфор­мации для составления стратегий и прогнозов страны и софинансирования программных мероприятий из федерального бюджета, а не стрем­ление к совершенствованию пер­спективных разработок регионов и их отраслевых комплексов.

В связи с этим во многом спра­ведливым представляется мнение ученых, что планово-прогнозная ра­бота в структурах исполнительной власти региона часто сводится к удовлетворению информационных потребностей федеральных органов управления [9]. План-прогноз раз­вития территории должен приобрес­ти активный характер, стать само­стоятельной формой экономической работы, имеющей собственные цель, назначение и логику.

Он дол­жен содержать информацию, необ­ходимую для решения задач управ­ления социально-экономическим развитием субъектов Федерации, стать рабочим документом для со­знательной выработки региональ­ной экономической политики.

В контексте высказанных заме­чаний своевременными и правиль­ными представляются рекоменда­ции четвертого общероссийского форума лидеров стратегического планирования (2005 г.), в кото­рых отмечается, что назрела необ­ходимость:

— формирования механизмов разработки, согласования и реали­зации региональных стратегий со­циально-экономического развития в соответствии с требованиями, предъявляемыми Министерством регионального развития Российской Федерации;

—  создания федерального агент­ства регионального развития и тер­риториального планирования, обес­печивающего организационное и экспертное взаимодействие феде­ральных органов исполнительной власти по согласованию территори­альных приоритетов федеральных отраслевых и инфраструктурных проектов π программ;

—  принятия федерального закона «О федеральных программах регио­нального развития», определяющего единые подходы поддержки регио­нов в соответствии с конституцион­ными принципами федеративного устройства России.

Необходимость подобных мер все острее ощущается в российских регионах, которые при отсутствии четкого нормативного регулирова ния территориального планирова­ния тем не менее осуществляют плановую деятельность исходя из собственных представлений об этом процессе. Более чем в 40 субъектах Федерации приняты законодатель­ные акты, закрепляющие использу­емые подходы к планированию со­циально-экономического развития. Анализ этих документов показыва­ет, что плановые системы большин­ства регионов сформированы по аналогии с общероссийской, в них предусматривается тот же состав плановых разработок (прогноз- концепция-программа). Но при этом наблюдается несогласован­ность в терминологии, объеме и структуре планов, методах их раз­работки и временных горизонтах планирования.

Так, в республиках Бурятия, Та­тарстан, Удмуртской Республике, Иркутской, Калужской, Кировской, Самарской и Пермской областях, Краснодарском и Красноярском краях документы об основах про­гнозирования и программирования разработаны в контексте и терми­нах индикативного планирования.

Однако даже при схожести дефини­ций и принципиальных подходов в понятие «индикативное планирова­ние» в регионах вкладывают разное содержание: от упрощенных пока­зателей федерального прогноза до сложных интегрированных индика­торов.

Большое разнообразие методоло­гических подходов к формированию региональной плановой системы обуславливает различие в наимено­вании, объеме и составе планово- прогнозных документов. Так, в Са­халинской области система регио­нального планирования представле­на стратегической доктриной, моделью пространственной органи­зации, концепцией стратегического управления, программой социаль­но-экономического развития облас­ти, а также программами развития отраслей и секторов экономики. В Свердловской области разработан наиболее детализированный доку­мент — схема развития и размеще­ния производительных сил до 2015 г. (45 книг объемом более по­лутора тыс. страниц), включающая 1 7 отраслевых и 12 территориаль­ных схем, процесс сопряжения ко­торых осуществлен с позиций ком­плексного и сбалансированного раз­вития региона. Однако приведен­ные примеры — исключение из общепринятой практики российско­го стратегического планирования развития регионов. Большинство субъектов Федерации включают в состав стратегических разработок названные ранее документы.

Наблюдаются значительные раз­личия в числе, составе и объеме ре­гиональных целевых программ, ко­торые являются неотъемлемым эле­ментом плановых систем регионов. Большая часть субъектов Федера­ции (58%) реализуют от 5 до 15 программ, но есть регионы, в кото­рых их несколько десятков (в Чи­тинской области — 69, в Ставро­польском крае — 43, в Волгоград­ской области — 35, в Калининград­ской области — 30 и т.д.), хотя обеспечить качественную разработ­ку, реализацию и контроль исполне­ния такого программного массива — задача чрезвычайно сложная.

Важнейший критерий качества регионального стратегического пла­нирования — уровень достижения параметров планово-прогнозных документов. Высокий уровень реа­лизуемости планов, отражающий позитивную динамику основных со­циально-экономических показате­лей развития региона, свидетельст­вует об их реальности и обоснован­ности, оптимальном выборе точек роста, правильной оценке видов и уровня риска и т.д. Однако, как по­казывает российская практика, примеров успешного выполнения региональных стратегий немного, что обусловлено огромным числом различных факторов, важнейшим из которых является отсутствие сис­темного подхода к процессу страте­гического планирования.

Теоретической основой системно­го подхода к разработке перспектив­ных документов развития регионов служит точка зрения многих ученых на планирование как открытую сложную систему, включающую множество взаимосвязанных эле­ментов. Так, Т. Саати и К. Керне, оценивая современные плановые те­ории, отмечают: «Планирование са­мо по себе является системой. Эта система имеет назначение, функ­ции, потоки и структуру» [ 10 ].

Эффективность использования системной методологии существен­но повышается, если использовать различные варианты декомпозиции состава предмета исследования — стратегического регионального пла­нирования.

Минимальный набор этих вариантов предполагает рас­смотрение планирования развития субъектов Федерации как совокуп­ность:

•   различных видов стратегическо­го планирования, выделяемых по временным горизонтам — долго­срочное, текущее, оперативное; по уровням управления — хозяй­ственное, муниципальное и реги­ональное;

•   форм стратегических разрабо­ток, основными из которых должны быть следующие: долго­срочные — прогноз и концепция развития региона; среднесроч­ные — прогноз, программа соци­ально-экономического развития и региональные целевые про­граммы;

•   управленческих процессов, отра­жающих основные этапы страте­гического планирования; в са­мом общем виде это — прогноз, анализ внешней и внутренней среды, разработка планов, их ре­ализация и контроль;

•   систем стратегического планиро­вания отраслей реального секто­ра экономики, включающих все перечисленные выше элементы региональных плановых разра­боток.

Реализация изложенных подхо­дов позволит перейти от набора раз­розненных плановых документов к научно обоснованной системе реги­онального стратегического плани­рования, в основе формирования которой лежат принципы террито­риального стратегического ме­неджмента, доказавшие свою эф­фективность во многих зарубеж­ных странах.

Литература

1. Hogwood B.W. Regional Administration in Britain since 1979: Trends and Explanations / B.W. Hogwood // Regional & Federal Studies. 1995. № 3. Autumn. Vol. 5.

2. Копилко B.B. Региональная экономи­ческая политика: Учебное пособие. М., 2001.

3. Кузнецова О.В. Экономическое разви­тие регионов: теоретические и практиче­ские аспекты государственного регули­рования. М., 2002.

4. Фанберг А. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации // Вопро­сы экономики. 2001. № 9.

5. Концепция Стратегии социально-эконо­мического развития регионов Россий­ской Федерации. М., 2005.

6. Обзор состояния стратегического про­граммирования на уровне субъектов Фе­дерации / Под руководством B.C. Жихаревича. СПб., 2003.

7. Макет программы экономического и со­циального развития субъекта Россий­ской Федерации. Утвержден приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 2 ноября 2001 г. № 424.

8. Методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально- экономического развития субъектов Рос­сийской Федерации. М., 2003.

9. Региональная экономика / Под ред. Н.Г. Кузнецова, С.Г. Тяглова. Ростов н/Д, 2001.

10. Саапи  Т. Аналитическое планирова­ние. Организация систем: Пер. с англ. М., 1991.

Written by admin

Март 26th, 2016 | 2:55 пп