Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Экономика налоговой политики: методы оценки налогового потенциала

В издании Всемирного банка 1993 г. «Россия и проблемы бюджетно-на­логового федерализма» налоговый потенциал определяется следующим образом: «Налоговый потенциал (tax capacity) — это способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма поступлений как таковых)… К факторам местного налогового по­тенциала относится любая местная база налогообложения, находящая­ся в пределах компетенции местных органов государственной власти».

Елена ОСИПОВА — кандидат экономических наук, доцент Дальневосточной академии государственной службы

Экономисты предлагают различ­ные трактовки налогового потенци­ала. Так, О.В. Богачева считает, что это «потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами влас­ти за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) при применении единых па всей территории условий налогообложе­ния (то есть путем стандартизации налоговых баз и ставок)» [I]. М.В. Романовский под налоговым потенциалом подразумевает «мак­симально возможную сумму поступ­лений и сборов на душу населения, которая может быть получена за оп­ределенный промежуток времени в условиях действующего законода­тельства» [2]. A.Л. Коломиец и А.Д. Мельник рассматривают его как «потенциально возможную сум­му налоговых баз, являющихся ос­новой для исчисления всей совокуп­ности налогов и обязательных пла­тежей на территории данного субъ­екта Российской Федерации» [3, с.21 ]. Н.В. Кашина определяет на­логовый потенциал как «экономиче­скую категорию, характеризующую совокупность императивных фи­нансовых отношений, возникаю­щих между государством, предпри­ятиями и отдельными гражданами, в связи с образованием бюджетного фонда, и выражающую потенци­ально возможный размер налоговых сборов в рамках территории» [4].

Другие частные дефиниции отража­ют аналогичные экономические процессы.

Налоговый потенциал является важным инструментом реализации налоговой политики. Во-первых, «точная оценка налогового потенци­ала важна в совершенствовании межбюджетных отношений вообще и в порядке предоставления финан­совой помощи нижестоящим бюд­жетам в частности. Если реально бу­дут определены налоговые возмож­ности регионов и муниципальных образований, то тем самым умень­шится вероятность субъективного подхода к оценке действительной потребности в помощи. Повысится самостоятельность регионов в ис­пользовании своего налогового по­тенциала и заинтересованность в на­ращивании налоговой базы. Проти­воречия по поводу необъективного распределения трансфертов также будут в какой-то мере ослаблены» [5, с.27]. Во-вторых, количествен­ная оценка налогового потенциала необходима для финансовых орга­нов при планировании бюджета на очередной финансовый год и нало­говых органов для корректировки контрольной работы. Для этих целей потенциал определяется в абсолют­ной сумме. Оценка достигнутого уровня потенциала, а также нагруз­ка на экономику страны или региона может быть выражена относитель­ной величиной. Таким образом, на­логовый потенциал определяет на- логово-финансовую обеспеченность субъекта Российской Федерации и может служить индикатором для оп­ределения реальной потребности ре­гионов в финансовой поддержке из федерального бюджета.

В основе налогового потенциала лежит налоговая база. Использова­ние ее значения для измерения нало­гового потенциала было бы самым универсальным подходом. Напри­мер, общая стоимость имущества, облагаемого налогом на имущество организаций и физических лиц, бу­дет достоверной характеристикой имущественных налогов. Здесь под­разумевается налоговая база без учета льгот, кроме того, на нее не оказывают влияние налоговые став­ки. Однако даже при использовании одних единиц измерения по разным налогам сложение налоговых баз бессмысленно. Не имеет практичес­кого смысла сложение облагаемой прибыли и стоимости имущества.

Тем более не совместима налоговая база, выраженная в натуральных величинах и в стоимостном выраже­нии (количество игровых автоматов и кадастровая стоимость земли). Следовательно, прямое использова­ние налоговой базы невозможно в принципе, а вот суммы налогов под­даются сложению, и результатом можно оперировать на практике. И.В. Горский также отмечает, что «прямое использование налоговой базы невозможно» [5, с.28].

В бюджетном процессе вопросы налогового потенциала рассматри­ваются в свете решения проблемы распределения фонда финансовой поддержки регионов (далее ФФПР). Методика распределения ФФПР основана на сопоставлении бюджетной обеспеченности субъек­тов РФ, измеренной величиной удельных валовых налоговых ресур­сов. Валовые налоговые ресурсы оп­ределяются путем оценки потенци­альных налоговых доходов консоли­дированного бюджета субъекта РФ, основанных на объеме и структуре валового регионального продукта (далее -ВРП).

В методике предложена формула расчета удельных валовых налого­вых ресурсов (далее — ВНР)

 

BHPj = а х ИНП,

 

где а — прогнозируемый па опреде­ленный год средний уровень налого­вых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения, руб.; ИНП — индекс налогового потенци­ала данного субъекта.

Индекс налогового потенциала — относительная качественная оценка возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры, гене­рировать налоговые доходы в бюд­жет субъекта Федерации.

Расчет индекса налогового потен­циала включает в себя определение нескольких поправочных коэффи­циентов. Несмотря на большое ко­личество уточняющих показателей, корректировка предусматривает только отраслевой состав экономи­ки. В расчете ИНП не нашли отра­жения различные стороны налого­вых отношений: налоговая структу­ра региона, показатели структуры и динамики задолженности в бюджет, налоговых поступлений и др.

В свя­зи с этим применение расчета ИНП для измерения налогового потенциа­ла региона представляет определен­ную трудность. Сфера действия ме­тодики ограничена только распреде­лением ФФПР и не рекомендуется для оценки налогового потенциала. Как отмечает К.Х. Третнер, «суще­ствующая методика определения на­логового потенциала не отражает реальной обеспеченности регионов. В ней используется устаревшая на 3-4 года информация о структуре эко­номики субъектов РФ и, следова­тельно, о налоговом потенциале ре­гионов» [6].

Предлагаемые модели оценки на­логового потенциала базируются на основных показателях экономичес­кого роста: ВВП, ВРП, среднедуше­вых доходах, добавленной стоимос­ти, вновь созданной стоимости. Наи­более объективными показателями оценки налогового потенциала явля­ются ВВП и ВРП, так как они вклю­чают в себя суммарную стоимость товаров, работ, услуг, произведен­ных с использованием экономичес­ких ресурсов (земля, труд, капитал) за определенный период. Кроме то­го, они учитывают доходы всех фи­зических лиц — как резидентов, так и нерезидентов.

Однако некоторые экономисты отмечают недостатки ВРП как меры налогового потенциала. Так, А. Коломиец, А. Мельник, используя опыт США, предлагают в качестве меры налогового потенциала приме­нить показатель совокупных налого­облагаемых ресурсов региона (далее СНР), как альтернативу ВРП. По их мнению, чтобы выйти на показа­тель СНР, необходимо произвести ряд преобразований в показателе ВРП [3, с.24].

Первая группа преобразований связана с необходимостью поправки на федеральные налоги. Отчисления на социальное и пенсионное обеспе­чение предлагается исключить из ВРП как не являющиеся источни­ком доходов регионального и мест­ных бюджетов, а трансферты, суб­сидии предприятиям и населению должны быть включены в показа­тель СНР региона.

Вторая группа преобразований связана с особенно­стями уплаты в бюджет налога на прибыль. Авторы опираются на ут­верждение, что налоговым законо­дательством установлена обязан­ность уплаты налога на прибыль ор­ганизаций по месту государственной регистрации, а не ведения хозяйст­венной деятельности. В связи с этим необходимо вычесть из ВРП при­быль предприятий, расположенных на территории данного региона, но зарегистрированных в других регио­нах (здесь, видимо, подразумевает­ся деятельность филиалов), и учесть прибыль, полуденную предприятия­ми, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе. Между тем ВРП учитывает прибыль организаций, осуществля­ющих деятельность в данном субъ­екте Российской Федерации.

По-нашему мнению, вторая груп­па преобразований трудоемка и не соответствует положениям действу­ющего налогового законодательст­ва. Во-первых, если организация за­регистрирована в одном субъекте, а деятельность осуществляет в другом через филиалы и подразделения, то она обязана встать на налоговый учет в налоговом органе по месту на­хождения обособленного подразде­ления (статья 83 НК РФ). Следова­тельно, место регистрации и место ведения хозяйственной деятельнос­ти совпадают. Обязанность уплачи­вать авансовые платежи и налог на прибыль организаций по месту на­хождения каждого из обособленных подразделений установлена статьей 288 НК РФ. Во-вторых, в бюджет субъекта Российской Федерации по­ступает только доля налога на при­быль и, независимо от основного ме­ста регистрации организации, она должна формировать налоговый по­тенциал региона, в котором осуще­ствляется деятельность. Такое поло­жение является экономически оп­равданным и справедливым, так как, осуществляя хозяйственную де­ятельность, предприятие использует материальные, финансовые, трудо­вые, природные ресурсы именно этого региона, и прибыль в результа­те этой деятельности должна напол­нять соответствующий бюджет.

Возможно, показатель СНР бо­лее точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для его расчета не­обходима большая информационная база. Потребуется также разработка достоверных и сложных формул, учитывающих местонахождение производственных мощностей, тру­довых ресурсов и иных факторов.

Другой метод оценки налогового потенциала региона базируется на репрезентативной налоговой систе­ме (РНС). Эта система разработана в США экспертной комиссией но межбюджетным отношениям.

Суть ее заключается в следующем: при устойчивом составе налогов и ста­вок налогообложения определяется стандартная (нормативная) налого­вая база и репрезентативная ставка налогообложения и на основе этого рассчитывается налоговый потен­циал региона [3, с.25].

Применение РИС в России облег­чается тем, что основными налого­выми источниками доходов регио­нальных бюджетов служат отчисле­ния от федеральных налогов, а став­ки π особенности исчисления значительной части остальных нало­гов регулируются преимущественно федеральными законами. Необходи­мо только определиться в выборе на­логовых баз, включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ре­сурсов региона. Специалистами ме­тод РНС рассматривается как наиболее приемлемый в условиях рос­сийского законодательства. Он ос­нован на аддитивном свойстве: на­логовый потенциал территории ра­вен налоговому потенциалу отдель­ных налогов. По наиболее весомым в территориальном бюджете нало­гам определяется налоговый потен­циал в разрезе каждого налога. Как правило, это зачисляемые в местный бюджет доли федеральных и регио­нальных налогов и сборов: налога на прибыль организаций, налога на до­ходы физических лиц, акцизов, на­лога на добычу полезных ископае­мых, налога на имущество организа­ций, транспортного налога, налога на игорный бизнес. Основой для прогнозирования налогов служат от­четные данные о налоговых базах по налогам, отражаемые в форме 5-НБН, которая составляется нало­говыми органами. Необходимо скор­ректировать ожидаемые поступле­ния на коэффициент собираемости налогов. Репрезентативная налого­вая ставка определяется путем кор­ректирования законодательно уста­новленной ставки на отношение фактически поступивших платежей в отчетном периоде к планируемой сумме налоговых доходов. Потенци­ал прочих налогов и сборов опреде­ляется либо таким же способом (при их небольшом количестве), либо бо­лее упрощенно: планируемые по­ступления корректируются на ин­декс инфляции. Совокупный налого­вый потенциал определяется сложе­нием налоговых потенциалов каждого налога. Необходимо учесть такую составляющую налоговых от­ношений, как льготы предприятиям и гражданам, поскольку они не должны участвовать в реальном на­логовом потенциале региона, муни­ципального образования.

Совокупный налоговый потенци­ал региона, муниципального образо­вания определяется сложением на­логовых потенциалов всех налогов (основных и прочих). Также необ­ходимо учесть прирост задолженнос­ти как ресурс фактических поступ­лений в бюджет.

Таким образом, применение РНС как меры налогового потенциала вполне возможно. Трудность заклю­чается в том, что показатели долж­ны использоваться только прогноз­ные, а не фактически достигнутые за прошедший год, поскольку коэф­фициент собираемости, как прави­ло, меньше единицы, репрезента­тивная ставка ниже законодательно установленной. Кроме того, для про­гноза данных требуется определен­ное время, что снижает оператив­ность методики.

На базе метода «репрезентатив­ной налоговой системы» разработа­ны более сложные формулы, учиты­вающие отраслевой фактор, по­грешности расчетов, зависимость между экономическими показателя­ми и налоговыми обязательствами.

Рассмотренные методики имеют как преимущества, так и недостат­ки. Основным недостатком можно назвать сложность расчетов, кото­рые требуют глубоких знаний в об­ласти экономического и математиче­ского анализа. Различные варианты выбора налоговых баз для его изме­рения свидетельствуют о том, что данная проблема актуальна. Несо­мненно, все методы оценки налого­вого потенциала имеют право на су­ществование. Применение каждого из них покажет, какой из методов более объективен и удобен в исполь­зовании на практике. Таким обра­зом, будут формироваться предпо­сылки оптимального определения зависимостей между макроэкономи­ческими показателями и налоговой базой. На этой основе возможна вы­работка алгоритмов оценки налого­вого потенциала.

Литература

1. Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счета // Финансы. 2000. № 2. С.29.

2. Налоги и налогообложение. 4-е изд. / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Вруб- левской. СПб., 2003. С.541.

3. Коломиец А.Л., Мельник А. Д. О нало­говом потенциале региона // Налоги. 2000. № 1.

4. Кашина Н.В. Использование налогового потенциала региона в системе государст­венного финансового планирования: Ав- тореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. Наук/Н.В. Кашина. X., 2002. С.9.

5. Горский     И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6.

6. Третшер К.X. О методике распределе­ния федерального фонда финансовой поддержки регионов // Финансы. 2004. № 9. С.15.

Written by admin

Март 26th, 2016 | 2:55 пп