Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Реформирование государственной службы в зарубежных странах

Основные цели реформирования системы государственной службы Российской Федерации связаны с повышением эффективности дея­тельности государственных органов управления, введением новой практики принятия решений в государственных органах, развитием от­ношений между государством и его гражданами на основе доверия.

 

Елена ЛИТВИНЦЕВА — заместитель директора Института научных исследований и информации РАГС, кандидат социологических наук, доцент

В настоящее время во многих странах осуществляется модерниза­ция государственной службы, про­исходит приспособление системы государственного управления к но­вым социальным условиям. Особое значение приобретает способность органов государственной власти оп­ределять значимые для социума приоритеты, удовлетворять потреб­ности граждан, действовать в обще­ственных интересах.

В большей степени реформиро­вание гражданской службы косну­лось стран англосаксонской  традиции . Рацио­нализм и стремление к экономичес­кой эффективности, развитость системы местного самоуправления, значительное влияние политической администрации, многосоставный и плюралистический характер госу­дарственной власти определили на­правление реформаторской дея­тельности в сторону применения рыночных механизмов управления и внедрения «сервисной» концепции гражданской службы.

В романо-германской традиции реформиро­вание скорее было направлено в сторону изменений во взаимоотно­шениях с гражданским обществом, повышения открытости граждан­ской службы, передачи ряда полно­мочий на уровень местных органов власти. При этом реформы не кос­нулись сущностных основ граждан­ской службы, принципа централи­зации и иерархичности при приня­тии решений, административной и правовой культуры. Социальный статус гражданских служащих не изменился, сохранилась жесткая правовая регламентация деятельно­сти чиновников.

Можно выделить следующие тенденции , характерные для ре­формирования гражданской служ­бы в развитых странах Запада:

1.  Формируются гибкие и эффектив­ные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам боль­шую свободу действий.

2. Повышается открытость государст­венной службы, в частности, расширя­ются возможности доступа граждан и общественных организаций к деятель­ности государственных органов.

3. Усиливаются требования к этичнос­ти служебного поведения гражданских служащих.

4.   Внедряются идеи «New Public Management», основанные на профес­сиональном и ответственном управле­нии, децентрализации административ­ных единиц, усилении соревновательно­го начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента.

5. Ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и предоставление государственных услуг гражданам.

6.  Разрабатываются технологии кон­трактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общест­венным и частным организациям.

7.  Реформируется финансовая систе­ма государственной службы, внедря­ются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.

Наиболее кардинальное рефор­мирование гражданской службы, основной причиной которого стал социальный кризис 70-х годов XX в., было осуществлено в Великобритании . Теоретики и практи­ки государственного управления призывали к совершенствованию финансового менеджмента, высту­пали за разработку новых критери­ев оценки деятельности служащих, предлагали заимствовать методы управления в государственных структурах из частного бизнеса [ 1 ].

Центральная идея реформ за­ключалась в том, чтобы заимство­вать эффективный опыт бизнеса и перенять применяемую в США «ме­неджерскую модель управления».

Эта модель предполагала большую вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной деятельности мини­стерств и ведомств. Главное средст­во для достижения цели — усиление профессионализма в гражданской службе. Общей задаче создания профессиональной и эффективной гражданской службы должны быть подчинены правила набора, условия прохождения службы и ее структу­ра. В частности, намечалось создать возможности для привлечения та­лантливых людей <со стороны» — из бизнеса или науки — сразу на высо­кие посты в административной ие­рархии через «боковой вход», т.е. без прохождения ими ступеней слу­жебной лестницы и тем самым сде­лать государственную службу менее замкнутой сферой. Основными принципами деятельности провоз­глашались эффективность и рента­бельность [2]. Были использованы принятые в бизнесе методы финан­совой оценки служебной деятельно­сти, особенно в плане материально­го поощрения служащих за управ­ленческие инновации.

Реализацию британских реформ можно рассматривать в рамках двух этапов. На первом — с начала 80-х годов по 1997 г. — вектор измене­ний был направлен в сторону за­крепления в государственно-служеб­ной деятельности принципов эф­фективности и ориентации на ко­нечный результат, что привело к делегированию полномочий и созда­нию обособленных специализиро­ванных управленческих структур с усилившейся ответственностью за результаты деятельности. В этот пе­риод были перераспределены госу­дарственные функции. Полномочия, связанные с определением политики и формулированием стратегических задач, возлагались на центральный аппарат министерств, а функции, связанные с предоставлением госу­дарственных услуг, переданы на уровень исполнительных ведомств — агентств. Структурно эти агентства образовали «периферию» вокруг стратегического центра [3].

В 1979-1983 гг. в Великобрита­нии были осуществлены государст­венные программы по сокращению общей численности гражданских служащих. В 80-е годы подверглись усовершенствованию финансовые механизмы управления, в 1987 г. была реализована программа внед­рения рыночных механизмов в го­сударственное управление. Разра­ботанная в 1991 г. «Хартия поку­пателей» определила основные принципы предоставления государ­ственных услуг и внедрила государ­ственные стандарты обслуживания и оценки качества.

На втором этапе — с конца 90-х годов по настоящее время — разра­батываются идеи предоставления качественных и конкурентоспособ­ных государственных услуг, внедре­ния концепции «электронного пра­вительства», повышения этичности служебной деятельности граждан­ских служащих.

Реформирование гражданской службы Великобритании происхо­дит по принципу использования программного метода — разработки и реализации программ и концеп­ций и осуществления жесткого кон­троля за их исполнением. Заметно расширены полномочия контроли­рующих служб, призванных прово­дить систематические проверки ве­домств и давать объективные за­ключения по их деятельности. Боль­шое значение придается также косвенным методам контроля.

В середине 90-х годов была реа­лизована программа по сокраще­нию количества федеральных мини­стерств. Внедрен управленческий подход, изложенный в докладе «Мо­дернизация государственной влас­ти», который основан на следующих принципах: обоснованное формиро­вание кадровой политики, гибкие и комплексные услуги, высококачест­венное и эффективное обслужива­ние населения, внедрение электрон­ной системы управления, достойная оценка и вознаграждение граждан­ских служащих, внедрение разнооб­разных систем найма. В этот период действовали государственные про­граммы «Услуги прежде всего», «Максимальная полезность», осуще­ствлялись комплексные проверки государственных расходов, в том числе в органах местного само­управления [4, с. 118, 235].

Общая оценка результатов ре­формирования гражданской служ­бы Великобритании неоднозначна. Исследователи подчеркивают как положительные моменты — сокра­щение расходов на государственное управление, повышение профессио­нальной мотивации служащих, вне­дрение рыночных механизмов кон­куренции и оценки деятельности, так и негативные. В частности, на­несен ущерб репутации государства как идеального работодателя, что привело к размыванию этического кодекса служащих, сложилась не­которая фрагментарность организа­ционной структуры гражданской службы, возрос уровень политизи­рованности при принятии решений, особенно на высшем уровне управ­ления.

В США кардинальные изменения в системе гражданской службы по­шли с начала 90-х годов XX в., ког­да была разработана стратегия ре­формирования государственного управления, изложенная в докладе вице-президента США А. Гора «На­циональный обзор эффективности исполнения».

Главные принципы реформиро­вания и направления деятельности следующие:

1. «Перерезать бесконечную ленту бю­рократизма и формализма». Основ­ные направления деятельности: рацио­нализация бюджетного процесса; де­централизация кадровой политики; ра­ционализация процесса госзаказов и госзакупок; устранение избыточности регулирующих правовых норм и поло­жений; наделение большими правами органов штатов, округов и городов.

2. «Интересы клиента — превыше все­го». Основные направления деятель­ности: использование конкурентных преимуществ бизнеса; мониторинг по­требностей клиентов и оценка качест­ва государственных услуг; установле­ние четких критериев и стандартов об­служивания; создание единых центров обслуживания клиентов; внедрение конкуренции среди организаций, пре­доставляющих услуги государствен­ным учреждениям.

3. «Наделять служащих возможностью добиваться результатов». Основные на­правления деятельности: создание культуры «государственного предпри­нимательства»; делегирование прав и ответственности на нижние уровни уп­равления; определение критериев оценки результатов; совершенствова­ние информационного обеспечения го­сударственных органов; устранение дублирования, поиск возможностей прибыльного вложения федеральных средств.

Можно выделить три этапа со­временного реформирования граж­данской службы США. На первом этапе (1993-1994 гг.) были опре­делены основные направления ре­форм, выявлены возможности сокращения административного ап­парата, разработаны планы обслу­живания потребителей государст­венных услуг. На втором этапе (1995-1998 гг.) центр тяжести был перенесен на реализацию концеп­ции делегирования полномочий и функций штатам и местному уров­ню управления, высказаны предло­жения о расширении платных госу­дарственных услуг.

Третий этап (с 1998 г. по настоящее время) ха­рактеризуется усилиями, направ­ленными на эффективное использо­вание информационных техноло­гий, создание единой электронной системы доступа к правительствен­ной информации, расширение мас­штабов оценки профессиональной деятельности гражданских служа­щих [4, с.402-403].

Большую роль сыграло принятие <Закона об эффективности и ре­зультатах работы правительства» (1993), где определялись основные направления преобразований и ме­ханизмы управления правительст­венными структурами и предусмат­ривался четырехлетний период для реализации изменений в процессах, системах и методах управления. За­кон определил принципы «управле­ния по результатам», предписав пра­вительственным структурам четко формулировать цели и задачи [5].

Кроме того, определялись требова­ния к федеральным ведомствам и агентствам при подготовке страте­гических планов развития, которые должны предоставляться департа­менту управления и бюджетного планирования администрации пре­зидента США, а затем конгрессу. Все министерства и ведомства должны подчинить свою деятель­ность выполнению запланирован­ных годовых затрат в соотнесении с бюджетными планами.

Для реформирования граждан­ской службы США важное значение имеет повышение открытости дея­тельности государственных органов. Согласно <<Закону о свободе информации>> любое лицо вправе запра­шивать информацию и иметь доступ к существующим (в том числе нео­публикованным) документам феде­ральных ведомств. Закон требует, чтобы его засе­дания проводились открыто для общественности.

В 1990 г. был принят Закон о федеральных служащих, который предусматривает сопоста­вительные нормы в отношении за­работной платы федеральных и не­федеральных служащих. В законе предусматривается повышенная оп­лата труда для служащих высшего уровня.

С целью расширения открытости и прозрачности гражданской служ­бы внедрена концепция электронного правительства». Согласно административному указу, изданно­му в 1996 г. президентом США Б. Клинтоном, все государственные ведомства должны переориентиро­вать информационные технологии на поддержку своих стратегических задач.

Был создан специальный сайт Firstgov.gov со свободным доступом для нахождения различной инфор­мации, содержащейся на сайтах на­циональных, штатных и местных органов власти.

Реформа гражданской службы США и решение задачи «… сделать федеральное правительство менее дорогим и более эффективным, из­менив культуру, в которой сущест­вует национальная бюрократия…» [6], привели к следующим резуль­татам:

•    возросло внимание к финансово­му менеджменту и бюджетному процессу в государственной службе; наблюдается совершен­ствование финансовых механиз­мов управления и экономия госу­дарственных средств с помощью внедрения методов администра­тивного и финансового контрол­линга;

•    повысилась значимость оценки профессиональной деятельности гражданских служащих и госу­дарственных органов по конкрет­но достигнутым результатам; внедрены стандарты государст­венного управления и обслужи­вания;

•    целью деятельности государст­венных органов стало предостав­ление государственных услуг и повышение их качества; заклю­чены контракты с негосударст­венными структурами на выпол­нение ряда государственных ус­луг;

•    изменились методы государст­венного управления; админист­ративная реформа позволила внедрить в практику деятельнос­ти принципы конкуренции, кон­трактную систему, тендерные ус­ловия и пр.;

•   произошли изменения в организа­ционной структуре гражданской службы; наметились тенденции децентрализации деятельности и функций, происходит замена вер­тикальных административных структур на горизонтальные сети автономных государственных ор­ганизаций;

•   происходит постепенное разделе­ние государственных функций по формированию политики и стра­тегии в рамках министерств и ис­полнительских функций, сосре­доточенных в государственных агентствах;

•   совершенствуется система кон­троля в гражданской службе, в том числе благодаря использова­нию мониторинга процессов и оценки результатов;

•   изменились процессы принятия управленческих решений, прово­дится политика делегирования полномочий, повышения «по­движности» государственных ор­ганов, развития их способностей адаптивно реагировать на изме­нения внешней среды.

В отличие от стран англосаксон­ской административной традиции государственно-служебная деятель­ность в европейских странах ре­формируется в большей степени эво­люционным путем. «Менеджерская модель» государственного управле­ния не получила распространения в государствах романо-германской си­стемы. Это можно объяснить двумя обстоятельствами: во-первых, на­много меньшей, чем в других стра­нах, общественной потребностью в повышении качества государствен­ных услуг в силу ее изначально высо­кого уровня и, во-вторых, традици­онной приверженностью граждан­ской службы к строгому соблюдению законов в сфере государственного управления, прочными позициями профсоюзов и трудовых советов, вы­соким статусом гражданских служа­щих в обществе.

В Германии практическая реали­зация реформ происходила под вли­янием «Новой модели управления>>, предложенной в 1993 г. Не­мецким обществом рационализации коммунального управления. Основ­ной предпосылкой реализации этой модели стало образование четко разделенных центров ответственно­сти. Политические структуры долж­ны определять общую стратегию де­ятельности, нести ответственность за организации и структуры, фор­мировать цели, определять кадро­вые и материальные ресурсы, осуществлять контроль за результа­тами; административные органы осуществляют непосредственно про­цесс управления с использованием предоставленных ресурсов [7]. «Но­вая модель управления» в основном реализовывалась на уровне земель, городов и органов местного управ­ления.

В настоящее время на смену раз­работанной в 90-е годы концепции «малозатратного государства», в рамках которой были проведены мероприятия по рационализации и реорганизации министерств и ве­домств, пришла концепция «акти­визирующего государства», осно­ванная на переходе от государствен­ной опеки к партнерским и равно­правным отношениям [8].

Главные идеи концепции «акти­визирующего государства» заключа­ются в следующем: • между обществом и государством

развивается сотрудничество и разделяется ответственность;

•   государственные органы иници­ируют процессы решения обще­ственных проблем и выступают в роли посредника;

•   государство устанавливает рамки ответственности и способствует повышению гражданской актив­ности;

•  государственные органы не должны сами выполнять стоящие перед ними задачи, а обязаны обеспечить их выполнение.

Задачи «активизирующего госу­дарства» заключаются, во-первых, в предоставлении государственных гарантий и разделении ответствен­ности, во-вторых, в активизации усилий граждан и общественных групп, в-третьих, в повышении эф­фективности и экономичности дея­тельности органов государственного управления.

Процесс реформирования граж­данской службы Германии основан на использовании пилотных проек­тов и реализации экспериментов, что позволяет проводить реформы постепенно и при необходимости вносить в них корректировки. В на­стоящее время в Германии рефор­мируется организационная структу­ра государственного управления; сокращается количество государст­венных программ; изменяются фи­нансовые основы государственного управления; внедряется концепция «электронного правительства»; уси­ливается внимание к этике государ­ственного управления в целях борь­бы с коррупцией [4, с.290-299].

Изменения β организационной структуре гражданской службы предусматривают создание специ­альных структур, которые предо­ставляют государственные услуги гражданам. Происходит делегиро­вание государственных полномо­чий на местный и земельный уро­вень, однако контрольно-надзорные функции осуществляют феде­ральные структуры.

Сокращение государстенных программ стало следствием роста государственных расходов в 90-е го­ды. Сейчас ряд функций по реализа­ции государственных программ пе­редаются частному сектору на осно­ве заключения контрактов. Это ка­сается прежде всего предприятий здравоохранения и социального обеспечения. В Германии приняты нормативные акты, определяющие практику конкурсных торгов по го­сударственным услугам, что должно обеспечивать конкуренцию между частными организациями.

Изменения в финансовых основах государственной службы затрагивают унификацию матери­ально-денежного содержания госу­дарственных служащих. Вводится новая система оплаты труда чинов­ников, которая ориентирована на результат и качество их деятельнос­ти. Предусматривается унификация социальных гарантий для всех кате­горий служащих. Труд чиновников и служащих оценивается в соответ­ствии с жесткой шкалой результа­тивности.

Внедрение концепции электронного правительства имеет целью расширить доступ граждан к государственной информации и сде­лать все государственные услуги фе­дерального и земельного уровня до­ступными через Интернет. Так, в Руководстве для работников Феде­рального ведомства по вопросам бе­зопасности в сфере информацион­ных технологий «электронное пра­вительство» обозначается как спо­соб использования Интернета и других электронных СМИ для при­влечения граждан к управленческой деятельности. Предусматривается, что «электронное правительство» может быть создано только в рамках единой стратегии, предусматриваю­щей реорганизацию административ­ной деятельности и управленческих структур [9].

В Германии с 2000 г. действует программа «Федерация Online», от­крыт портал федерального прави­тельства, создан справочник по вопросам «электронного правитель­ства». По плану реализации этой программы свыше 350 видов госу­дарственных услуг должны осуще­ствляться в режиме реального вре­мени.

Одним из важнейших направле­ний реформы государственной службы Германии является усиление внимания к эпике государст­венного управления. В силу истори­ческих традиций государственно- служебной деятельности, действия принципа служения государству тре­бование повышения этичности стоит не так остро, как в англосаксонских странах. Принятие кодексов норм служебного поведения не относится к числу насущных проблем, по­скольку они регулируются общими нормативными актами по вопросам государственной службы. Предот­вращение коррупции обеспечивает­ся посредством сложной системы дисциплинарно-правовых норм со специальными положениями об ад­министративных функциях.

Таким образом, в настоящее вре­мя во многих странах идет процесс реформирования государственной службы, приспособления системы государственного управления к ус­ловиям постиндустриального обще­ства. Государственная служба ста­новится важным инструментом со­циальных реформ, инициатором инноваций в сфере административ­ного управления.

Литература

1.   Грэй Э., Дженкинс Б. От государствен­ного управления к государственному ме­неджменту: переоценка переворота // Государственная служба. Проблемы ре­формирования. Зарубежный опыт. М., 1995. № 8. С.7.

2.   Боулэнц Т., Силберг Д. Новые методы «управления качеством» в структурах исполнительной власти в Великобрита­нии // Государственная служба. Тенден­ции развития. Зарубежный опыт. М., 1997. № 17. С.58.

3.   Дикин Η., Уолш К. Государство передает часть полномочий: роль рынков и кон­трактов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. М., 1997. № 17. С.47-55.

4.   Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа госу­дарственного управления: международ­ный опыт. М., 2003.

5.   Контроль за выполнением государствен­ных программ // Государственная служ­ба за рубежом. Контроллинг. Опыт сис­темного анализа. Реферативный бюлле­тень. М., 1999. № 4. С.91-94.

6.   Цит. по: Исаенко А.Н. Реформа испол­нительной власти в США // США — Ка­нада: экономика, политика, культура. 2003. № 2. С.100.

7.   Weller Η. Das neue Verhaeltnis von Politik und Verwaltung in Verwaltungs- modernisierung. Baden-Baden., 2000. S.110-126.

8. Reichard Chr. Staats und Verwaltungs­modernisierung in «aktivierenden Staat» // Verwaltung und Fortbildung. 1999. № 3.S.117-129.

9.   Hill Η. Electronic Government — Strategie zur Modernisierung von Staat und Vervalt ung / / Aus Politik und Zeitgeschichte. B.39-40.2002. S.24-36.

Written by admin

Март 26th, 2016 | 2:38 пп