Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

«Квартирные» деньги для чиновников и военных: исторический опыт и современные проблемы

Людмила ПЧЕЛИНЦЕВА — кандидат юридических наук, кандидат философских наук, профессор кафедры гражданского права Военного университета

В связи с реализацией Федеральной программы «Реформи­рование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента Рос­сийской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336, и с учетом предполагаемого внесения в ближайшее время Правитель­ством Российской Федерации в Государственную думу про­екта нового Жилищного кодекса России особый интерес приобретает рассмотрение перспектив решения жилищ­ной проблемы государственных служащих. Актуальность данного вопроса несомненна и потому, что в настоящее время высказываются предложения не только об упорядо­чении системы жилищных льгот, но и о полном отказе от них либо замене льгот денежными выплатами в зависимо­сти от места работы и уровня дохода граждан. Ряд меро­приятий по упорядочению предоставления льгот различ­ным категориям граждан включен в Федеральную целе­вую программу «Жилище» на 2002-2010 годы. Исходя из из­ложенного заслуживает внимания ранее существовавшая в России практика решения жилищной проблемы офицеров и чиновников, которая во многом основывалась на единых принципах.

Правовое регулирование от­ношений, возникающих в связи с предоставлением жилья раз­личным категориям государст­венных служащих, включая во­еннослужащих, было не одина­ковым в разные периоды отече­ственной истории и имело свои специфические особенности, поскольку во многом являлось отражением существовавшего в тот или иной конкретный период времени политического и эко­номического строя в России. В частности, существовавший в России XIX — XX вв. порядок обеспечения квартирным до­вольствием военнослужащих достаточно подробно регламен­тировался действовавшим в тот период законодательством, включая Устав о земских повин­ностях, Свод военных постанов­лений 1869 г., Положение о во­инской квартирной повинности 1874 г. и другие нормативные акты. В период прохождения службы генералы и офицеры обеспечивались жилыми поме­щениями в следующих основ­ных формах:

а) «постойной по­винности» (путем выделения квартир от земств по месту на­хождения воинских частей);

б)   размещения на казенных квартирах (в казенных зданиях);

в)  получения «квартирных» де­нег для оплаты найма частных квартир.

В начале XIX в. на практике преобладающей среди перечис­ленных являлась постойная по­винность, которая также не бы­ла достаточно эффективной формой, поскольку, во-первых, вызывала недовольство у мест­ных властей и населения как об­ременительная и непопулярная обязанность, и во-вторых, отри­цательно влияла на мобилиза­ционную и боевую готовность воинских частей, разбросанных порой незначительными под­разделениями по множеству от­дельных городов, деревень и ху­торов на очень большой терри­тории.

В этой связи, начиная с 1816г., натуральная постойная повин­ность по объективным причи­нам стала постепенно заме­няться «квартирными» деньга­ми. Однако этот процесс шел медленно. К 1860 г. «квартир­ные» деньги получали лишь 11% офицеров (всего в 52 населен­ных пунктах России), в то время как от земств обеспечивались жилыми помещениями около 80% военнослужащих. Но прин­ципы, в соответствии с которы­ми определялся размер «квар­тирных» денег все-таки посте­пенно уточнялись. Так, если первоначально сумма выплачи­ваемых офицеру «квартирных» денег зависела лишь от его во­инского звания, то затем стали также учитываться и такие об­стоятельства, как занимаемая им воинская должность, семей­ное положение и место прохож­дения военной службы (так на­зываемый «разряд» местности, которых всего насчитывалось восемь). Условия квартирного довольствия улучшались с рос­том должностного положения офицера при учете состава его семьи. Например, за счет госу­дарства командиру полка опла­чивались семь комнат (включая две комнаты для прислуги) и кухня. Изменялся и подход к оп­ределению источников финан­сирования. В 1872 г. была уста­новлена выдача «квартирных» денег в полном объеме за счет государственной казны, тогда как ранее эта обязанность час­тично возлагалась на земства. В то же время городские власти имели полномочия по дополни­тельной выплате в определен­ных случаях домовладельцам специального вознаграждения, если установленная государст­вом сумма «квартирных» денег не соответствовала реальной стоимости найма квартиры, от­веденной офицеру в принуди­тельном порядке.

В последующем в составе «квартирных» денег стали струк­турно выделяться следующие главные составные части: а) де­нежные средства по оплате квартиры; б) денежные средства по оплате содержания конюшни (для военнослужащих в должно­сти от командира роты и выше); в) денежные средства по оплате отопления и освещения. Их раз­мер по-прежнему резко диффе­ренцировался (с коэффициен­том кратности до пяти) в зависи­мости от разряда местности прохождения военной службы, занимаемой должности и воин­ского звания офицера (генера­ла). Так, в 1913 г. размер «квар­тирных» денег командира роты составлял от 163 рублей (132 рубля за оплату квартиры, 6 — за конюшню и 25 — за отопление и освещение) по VIII разряду до 544 рублей (соответственно 426, 18 и 100 рублей) по I разряду. Для генерал-майора сумма «квартирных» денег составляла уже от 525 рублей (426 рублей за оплату квартиры, 24 — за ко­нюшню и 75 — за отопление и ос­вещение) по VIII разряду до 1666 рублей (соответственно 1332, 84 и 250 рублей) по I разряду, а для полного генерала (по макси­мальному размеру) от 700 (534, 42 и 125) рублей до 2330 (1692, 138 и 500) рублей [1].

Подобный подход к решению жилищной проблемы военно­служащих, связанный с включе­нием «квартирных» денег в офи­церское денежное содержание, как положительно зарекомендо­вавший себя на практике, был распространен и на материаль­ное обеспечение дореволюцион­ного чиновничества в целом. В состав содержания канцеляр­ского служителя или чиновника входило жалованье, столовые деньги и «квартирные» деньги, которые в среднем составляли довольно значительную часть (от 10 до 20%, в зависимости от занимаемой должности) общего денежного содержания граж­данских служащих. Например, в середине XIX в. содержание ми­нистра составляли 12 тыс.руб­лей в год и «квартирные» деньги в сумме 1200 рублей. Примеча­тельно, что «квартирные» деньги выдавались гражданским слу­жащим за треть года вперед.

В отдельных министерствах (народного просвещения, иност­ранных дел, финансов, путей со­общения, почт и телеграфов, во­енном) существовала практика замены «квартирных» денег пре­доставлением гражданским слу­жащим казенных квартир, что нередко порождало конфликт­ные ситуации и споры по поводу качественных параметров и комфортности предоставляемо­го жилья [2].

В результате «квартирные» деньги становились важной со­ставляющей общего материаль­ного обеспечения как военных, так и чиновников. В этой связи вопросы обоснования размеров «квартирных» денег и предо­ставления служебных квартир являлись в тот период весьма актуальными и были предме­том исследований и дискуссий в русской военной и юридичес­кой литературе конца XIX в. — начала XX в. Даже при подго­товке проекта нового Устава о службе гражданской работав­шей над ним комиссией было предложено включить в него правила (ст. 166-168 главы I раз­дела третьего), которые бы рег­ламентировали этот немало­важный для российского чи­новничества вопрос [3].

При перемещении офицера или гражданского служащего к новому месту прохождения воен­ной службы ему возмещались путевые расходы и выдавалось «пособие на подъем и обзаведе­ние», размер которого зависел от семейного положения должност­ного лица и разряда местности. В частности, такие специальные пособия выдавались не только военнослужащим, но и по ряду должностей гражданской служ­бы: губернаторам, вице-губерна- торам, градоначальникам, уп­равляющим казенными и кон­трольными палатами, управля­ющим государственным имуще­ством и председателям губерн­ских судов. Лицам, определен­ным на учительские должности, могла выдаваться безвозвратная ссуда в размере одной трети го­дового денежного содержания.

Кроме того, с учетом особен­ностей прохождения военной службы в воинских частях мог создаваться, в том числе с привлечением внебюджетных средств, так называемый «жи­лищный капитал», который ис­пользовался для выдачи офице­рам ссуд на возведение собст­венных жилых домов, особенно в Туркестанском, Приамурском и ряде других военных округов [4].

Было заведено так, что пра­вом на жилье (квартирное обес­печение) пользовались и члены семьи офицера, в число которых входили жена, дети и близкие родственники (отец, мать, неза­мужние сестры, несовершенно­летние братья), находившиеся на попечении офицера. Вдовы погибших (умерших) офицеров имели право на пользование квартирой в течение шести не­дель после смерти мужа [5].

Действовавшим тогда законо­дательством (п.З ст.257 Устава о земских повинностях, ст.910 Свода военных постановлений и др.) предусматривалось предо­ставление квартир в таком же порядке, как и для военнослужа­щих, также и лицам, уволенным с военной службы, но только из числа тяжело раненых, первого класса отставных и состоящих в запасе генералов и офицеров. Это было обусловлено тем, что вопросы обеспечения жильем военнослужащих после отстав­ки решались не всегда одновре­менно с увольнением с военной службы, а, как правило, заблаго­временно. Исходя из социально­го состава офицерского корпуса и сложившейся в России много­летней практики обеспечение жильем военнослужащих фак­тически заменялось предостав­лением поместий с землями в качестве награды за верную во­енную службу Отечеству. В ка­честве дарителя в таких случаях в основном выступал император как представитель государства. В этой связи при отставке в по­служной список военнослужа­щих вносились не только полу­ченные денежные награды и по­дарки, но и земли [6].

Размеры пожалованных зе­мельных наделов ставились в за­висимость от ряда условий: ста­жа военной службы, занимаемой должности, воинского звания, участия в боевых действиях, со­стояния здоровья (полученных в период военной службы ране­ний), наград. В случае гибели (смерти) военнослужащего обес­печение его семьи также осуще­ствлялось в форме предоставле­ния поземельного владения.

Существовали определенные особенности в правовом регули­ровании жилищных отношений с участием военнослужащих на период военных действий. Так, при вступлении России в пер­вую мировую войну Указом Ни­колая II от 28 июля 1914 г. всем «чинам военного и морского ве­домства, как состоящим на дей­ствительной службе, так и при­званным на таковую из запаса или ополчения, или их семейст­вам с ними проживающим» бы­ло предоставлено право рас­торгнуть договоры (отказаться от заключенных договоров) по найму квартир в течение меся­ца с момента получения прика­за вышестоящего командова­ния, препятствующего пользо­ванию квартирами [7].

Вместе с тем семье офицера, убывшего на театр военных дей­ствий, продолжалась выплата «квартирных» денег в ранее ус­тановленном размере. При пере­езде членов семьи военнослужа­щего в связи с военными дейст­виями в другой населенный пункт им выплачивались допол­нительные суммы.

В целом перед Первой миро­вой войной и в ее начале были приняты определенные меры по улучшению материального по­ложения офицерского состава, включая увеличение размера денежного довольствия и «квар­тирных» денег. Размер «квартир­ных» денег, удельный вес кото­рых в общем денежном доволь­ствии военнослужащих дости­гал 30-40% позволял положи­тельно решать жилищную про­блему военнослужащих и членов их семей.

Положение с обеспечением жильем военнослужащих корен­ным образом изменилось после Октябрьской революции 1917 г. По причинам объективного ха­рактера принципиально изме­нился социальный состав офи­церского корпуса вновь создан­ной Рабоче-крестьянской Крас­ной Армии, который нуждался в получении жилья как во время прохождения военной службы, так и после увольнения в запас. Жилищный вопрос в армии крайне обострился в условиях существовавшей в стране разру­хи после гражданской войны, когда не были отремонтированы непригодные для жилья кварти­ры, а наем частной квартиры стоил очень дорого, несопоста­вимо с финансовыми возможно­стями как каждого отдельного военнослужащего, так и госу­дарства в целом. Выдача воен­нослужащим «квартирных» де­нег законодательством СССР уже не предусматривалась и подменялась системой льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

И в последующем на протяже­нии всего прошедшего столетия, несмотря на принимаемые госу­дарством меры, жилищная про­блема военнослужащих так и не была окончательно решена и се­рьезно обострилась в последний период существования СССР.

Неудовлетворительное поло­жение с обеспечением жильем военнослужащих и лиц, уволен­ных с военной службы в запас или отставку, остается одной из самых острых социальных про­блем в жилищной сфере и в на­чале XXI столетия. Предусмот­ренные в 90-х гг. прошлого века в соответствующих федераль­ных целевых жилищных про­граммах плановые задания бы­ли выполнены не более, чем на треть. Проблема обеспечения жилыми помещениями военно­служащих и граждан, уволен­ных с военной службы, приобре­ла поистине общегосударствен­ный характер.

В начале нынешнего века в силовых министерствах и ве­домствах в жилье нуждаются около 400 тыс. семей военнослу­жащих и сотрудников право­охранительных органов. В субъ­ектах Российской Федерации за­регистрировано более 160 тыс. нуждающихся в улучшении жи­лищных условий семей бывших военнослужащих, большинство из которых ожидает получения жилых помещений от пяти до десяти лет. Кроме того, необхо­димо обеспечить жильем более 70 тыс. семей, подлежащих от­селению из закрытых военных городков. Следует учитывать и то обстоятельство, что в ходе во­енной реформы предполагается уволить с военной службы более 350 тыс. военнослужащих, 268 тыс. из которых не имеют жилья [8]. Проведенными в 2002 г. Отав­ным контрольным управлением Президента РФ проверками вы­явлено, что в течение 2001 г. ко­личество бесквартирных воен­нослужащих только в Минобо­роны России возросло до 141,2 тыс. чел., а в ФПС России — до 11,2 тыс. человек. В силовых структурах более 5 тыс. военно­служащих, выслуживших уста­новленные сроки службы, не мо­гут быть уволены в силу невоз­можности выполнить предусмо­тренное законом условие об обя­зательном предоставлении им жилья. В то же время их содер­жание ежемесячно обходится федеральному бюджету в 13,8 млн рублей [9].

С учетом изложенного рас­смотренные в настоящей статье данные о формах решения жи­лищной проблемы военнослу­жащих и гражданских служа­щих в России XIX-XX вв. могут представлять серьезный инте­рес как в ходе военной реформы, так и при совершенствовании жилищного законодательства и законодательства о государст­венной службе.

В соответствии с п.3 ст. 15 Фе­дерального закона «О статусе во­еннослужащих» военнослужа­щим, проходящим службу по контракту, и членам их семей, прибывшим на новое место службы военнослужащих, до по­лучения жилых помещений по нормам, установленным феде­ральными законами и иными нормативными правовыми ак­тами РФ, предоставляются слу­жебные жилые помещения, при­годные для временного прожи­вания, или жилая площадь в об­щежитии. В случае отсутствия таких жилых помещений воин­ские части арендуют жилые по­мещения для обеспечения воен­нослужащих и совместно про­живающих с ними членов их се­мей. По желанию военнослужа­щих им выплачивается денеж­ная компенсация за наем (под­наем) жилых помещений за счет средств, выделяемых на эти це­ли Министерству обороны Рос­сийской Федерации и иным фе­деральным органам исполни­тельной власти, в которых пре­дусмотрена военная служба.

По­рядок выплаты и размер такой компенсации определяется По­становлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 604, ко­торым установлено, что размер такой компенсации должен быть не более: а) в гг. Москве и Санкт-Петербурге — 500 рублей; б) в других городах и районных центрах — 400 рублей; в) в про­чих населенных пунктах — 300 рублей. При условии совместно­го проживания с указанными военнослужащими трех и более членов семьи размеры денеж­ной компенсации повышаются на 50 процентов. Предельный размер ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений распростра­няется на все категории военно­служащих, независимо от зани­маемой воинской должности и воинского звания.

В таком же порядке и размере в соответствии с п. 14 ст. 15 Феде­рального закона «О статусе воен­нослужащих» решается вопрос о выплате органами местного са­моуправления указанной де­нежной компенсации гражда­нам, уволенным с военной служ­бы (по достижении ими предель­ного возраста пребывания на военной службе, состоянию здо­ровья или в связи с организаци­онно — штатными мероприятия­ми), имеющим обшую продол­жительность военной службы десять лет и более, при невоз­можности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок. Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирую­щих порядок и условия выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилья гражданам, уволенным с военной службы, показывает, что в первую оче­редь при их подготовке берутся федеральные положения и нор­мативы без учета реальной сто­имости найма (поднайма) жи­лых помещений в конкретном регионе, что, безусловно, не спо­собствует компенсации в пол­ном объеме понесенных затрат по найму (поднайму) жилья гражданам, уволенным с воен­ной службы [10].

Таким образом, установлен­ный Правительством РФ размер компенсации расходов по найму (поднайму) жилого помещения для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, как правило, не соответствует реальным расходам по найму (поднайму) жилых помещений. При этом удельный вес указан­ной компенсации в денежном довольствии военнослужащих в отличие от существовавшей в России столетие назад практики являлся весьма незначитель­ным (до 15-20%), а после увели­чения Федеральным законом от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ денежно­го довольствия военнослужащих (при одновременной отмене льгот по оплате жилых помеще­ний и коммунальных услуг) сни­зился еще более.

В этой связи не вызывает со­мнения, что правовые нормы, регулирующие выплату гражда­нам компенсации расходов по найму (поднайму) жилого поме­щения, нуждаются в серьезном изменении [11].

На основании изложенного автор полагает возможным сде­лать следующие выводы.

1) Представляется, что норма­тивные правовые акты Прави­тельства РФ и субъектов РФ по вопросу предоставления ежеме­сячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых поме­щений, выплачиваемой военно­служащим и гражданам, уволен­ным с военной службы и не обес­печенным по установленным нормам жилыми помещениями, могут быть скорректированы с тем, чтобы размер указанной компенсации не ограничивался установленным Правительством РФ размером, а исходил из сред­них действующих рыночных цен в конкретном регионе за наем (поднаем) жилья в соответствии со статистическими данными и фактическими затратами за на­ем (поднаем) жилья. Безусловно, что такие изменения в норма­тивных правовых актах субъек­тов РФ требуют соответствую­щего финансирования как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ.

При этом целесообразно учесть дореволюционный опыт обеспечения «квартирными» деньгами военнослужащих, а именно:

а) повысить удельный вес раз­мера компенсации за наем (под­наем) жилых помещений до 30- 40% от общего объема денежно­го довольствия военнослужа­щих, что позволит компенсиро­вать реальную стоимость найма жилой площади:

б)  ввести при определении размера компенсации за наем (поднаем) жилых помещений до­полнительно такие критерии, как воинское звание и занимае­мая воинская должность воен­нослужащего;

в)  более предметно и диффе­ренцированно учитывать семей­ное положение и место прохож­дения военной службы военно­служащего.

2) Федеральной программой «Реформирование государствен­ной службы Российской Федера­ции (2003-2005 гг.)», утвержден­ной Указом Президента Россий­ской Федерации от 19 ноября 2002   г. № 1336, предусматрива­ется совершенствование зако­нодательной и нормативно-правовой базы по вопросам ре­формирования государственной службы. При этом предполагает­ся исходить из единства систе­мы государственной службы Российской Федерации (с уче­том особенностей ее видов) с обеспечением унификации ос­новных принципов прохожде­ния государственной службы по ее видам.

Федеральный закон от 27 мая 2003   г. № 58-ФЗ «О системе госу­дарственной службы Россий­ской Федерации» [12] называет в числе основных видов государ­ственной службы военную служ­бу, правоохранительную службу и государственную граждан­скую службу, как равные состав­ляющие единой системы госу­дарственной службы.

В этой связи заслуживает серь­езного внимания рассмотренный в статье исторический опыт при­менения в дореволюционной Рос­сии единых подходов к решению жилищной проблемы военнослу­жащих и гражданских служащих.

С учетом изложенного в рам­ках мероприятий по реализации Федеральной программы «Ре­формирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» представляет­ся целесообразным рассмотреть вопрос о возможности распрост­ранения на федеральных госу­дарственных служащих основа­ний и порядка выплаты ежеме­сячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых поме­щений, предусмотренных для военнослужащих, при ее совер­шенствовании на новой качест­венной основе с учетом дорево­люционной практики обеспече­ния «квартирными» деньгами военнослужащих и гражданских служащих.

Литература

1.   Макшеев Ф.А. Военное хозяй­ство. Спб. 1913. 4.2. С.37.

2.   Зубов В.Е. Гражданская служба Российской империи второй поло­вины XIX -начала XX века (проекты реформ): Учебное пособие. Новоси­бирск: СибАгс, 2001. С.99-103: Ар- хиповаТ.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России. XVIII-XX века: Учебное пособие. М.: Российский го­сударственный гуманитарный уни­верситет, 2000. С.119-121: Гаман О.В. Бюрократия Российской импе­рии: вехи эволюции: Учебно-мето- дическое пособие. М.: Издательство РАГС, 1997. С.20.

3.   Зубов В.Е. Указ. Соч.С.ЮЗ.

4.   Тиванов В.В. Денежные капи­талы в русской армии М.: Финансо­вая академия при Правительстве Российской Федерации. 1996. С.5, 9. 128.

5.   Сборник узаконений и распо­ряжений по военному ведомству: О правах семейств генералов и офице­ров, гражданских и медицинских чиновников и священников: С при­ложением форм и пенсионных таб­лиц / Сост. Родионов Г.С. Варшава. 1887. С.З, 22.

6.   Права военнослужащего как воина и гражданина: (Законополо­жения — 4 окт. 1887 г.) / Сост. Наумов А.А. СПб. 1888. С. 1050-1112.

7.   Гражданские узаконения воен­ного времени. Пг., 1915. С. 10.

8.   Некоторые итоги работы Глав­ного контрольного управления Пре­зидента Российской Федерации в 2001 году // Информационный бюллетень «Президентский кон­троль». 2002. № 4. С. 12: Доклад о де­ятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Фе­дерации за 2001 год. М.: Юриспру­денция. 2002. С.82-85.

9.   Некоторые итоги. Главное кон­трольное управление Президента Российской Федерации / / Прези­дентский контроль. 2002. № 10. С.14-15.

10. Пчелинцева Л.М.. Пчелинцев С.В. Жилищные права и льготы граждан в России. 2-е изд. М.: Нор­ма, 2002. С.230-241.

11.0 соблюдении прав человека в Российской Федерации в 1999 го­ду. Доклад Комиссии по правам че­ловека в Российской Федерации при Президенте Российской Федерации. М.: Юрид.лит. 2000. С. 13-14; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Фе­дерации за 2001 год. М.: Юриспру­денция. 2002. С.85.

12. СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2063.

Written by admin

Март 26th, 2016 | 2:33 пп