Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов



Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Координационная юридическая практика как основа деятельности государственного аппарата Российской Федерации

В последнее десятилетие наблюдается повышенный интерес предста­вителей науки и практических работников к категории «координация», которая трактуется как совместное упорядочение, согласование, при­ведение в соответствие. Из самого понятия координации исходит ее нацеленность на конкретный результат, а результатом здесь может быть повышение эффективности координируемых действий и усилий.

Алексей МАКСУРОВ — кандидат юридических наук, старший помощник прокурора Ярославской области

Кoopдинaция, по сути своей, является философской категори­ей, которая рассматривается в ви­де системы понятий и противопо­ставляется субординации. «Эле­менты координационной системы обладают самостоятельным зна­чением и внешней зависимостью друг от друга… Координация и субординация являются итогом различных процессов познания» [1, с. 189-190]. В этом смысле ко­ординацию следует отличать от другой философской категории — «взаимодействие». С точки зрения философии, взаимодействие — «процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма движения, развития» [1, с.59].

В юридической науке распро­странено мнение, что взаимодей­ствие — это взаимное согласова­ние действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу. По утверждению специалиста в области государст­венного управления И.В. Пого­диной, <<в отличие от взаимодейст­вия, координация означает не просто достижение единства рав­ноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управ­ления, а их подчинение совмест­ной деятельности воле координи­рующего органа или должностно­го лица» [2, с.34].

Ценность координации как об­щенаучной категории заключает­ся в возможности получения эф­фекта синергии той или иной дея­тельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия.

Синергия — научное понятие, оз­начающее соединение энергий различных элементов. Слово «си­нергия» переводится с греческого как «совместное действие». Соот­ветственно, «синергетика изучает такие явления, которые возника­ют от совместного действия не­скольких различных факторов, в то время как каждый фактор в от­дельности к этому явлению не приводит. В наиболее содержа­тельном случае в такой круг явле­ний попадает явление самоорга­низации систем, то есть самопро­извольного усложнения формы, структуры и функции системы — скачком при медленном и плавном изменении ее параметров» [3].

Координация — понятие мно­гообразное и многостороннее. Она изучается не только общест­венными науками (социологией, политологией, педагогикой и мно­гими другими), но и науками о че­ловеке, природе и т.д.* В матема­тике имеется декартова система координат. В биологии рассмат­ривается координация видов жи­вых существ. В физиологии чело­века речь идет о координации движений, под которой понимает­ся управление работой отдельных мышечных групп, осуществляю­щееся при достижении определен­ной задачи в реальном времени и пространстве.

Наиболее близкие к юриспру­денции понятия координации раз­работаны науками об управлении, в том числе об управлении эконо­мическими процессами, трудовой деятельностью людей. С этих по­зиций координация рассматрива­ется, как правило, одновременно в качестве функции, средства и цели (результата) социального управления. Так, И.В. Погодина пишет, что социальное управле­ние своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной дея­тельности, придающее взаимо­действию людей организован­ность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельнос­ти и прямо вытекающие из ее природы, в том числе координа­ция [2, с.6]. Интересно, что еще теоретик наук об управлении и философ А. Файоль понимал ко­ординацию как имманентный элемент управления: «управлять — это значит предвидеть, организовывать, руководить, координи­ровать и контролировать…

* Об интересе к координации свидетельствует даже количество диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. По последним данным каталогов Российской государственной библиотеки, их с 1980 по 2004 г. представлено в фонды библиотеки 28, причем лишь 2 диссертации посвящены координации в области права: Н.А. Миха­левой. «Координация правотворчества в Российской Федерации» и А.А. Максурова. «Координационная деятельность в правовой системе общества».

Коор­динировать — значит связывать, объединять, гармонизировать все акты и усилия» [4]. Западные специалисты в области управле­ния в отношении систем управле­ния применяют принцип Шательера, который сводится к тому, что «сложные системы имеют тенден­цию противопоставлять себя сво­им же функциям» [5]. Отечест­венные специалисты по исследо­ванию систем управления отмеча­ют, что координация должна при­сутствовать уже на уровне целей системы: «Система действует эф­фективно и развивается гармо­нично, если ее ресурсы согласова­ны с целью» [6, с. 158]. В даль­нейшем, при правильном постро­ении согласовательных связей, «высокая эффективность системы может появиться как бы сама со­бой, как следствие…согласован­ности» [6, с. 163]. По сути, управ­ляемость растет за счет согласо­ванности [6, с.36-37].

О важности роли координации в обществе говорили многие пред­ставители общественных наук. Например, известный американ­ский экономист и общественный деятель П. Хейне пишет: «Те чу­деса согласованности и координа­ции в нашем обществе, благодаря которым мы удовлетворяем наши потребности, мы воспринимаем как нечто должное. Поэтому мы не интересуемся, каким образом они возникают, и не видим, что в этом нет ничего автоматического или неизбежного. Согласован­ность в таких колоссальных мас­штабах может достигаться, толь­ко если имеются важные предпо­сылки. В своем невежестве мы порой уничтожаем эти предпо­сылки или не даем им развиться… В таком обществе, как наше, ко­ординация действий представляет собой чрезвычайно сложную зада­чу. Для ее успешного решения в первую очередь необходим осо­бый общественный механизм, ко­торый бы способствовал быстро­му обмену точной информацией и побуждал бы людей действовать соответствующим образом на ос­нове этой информации» [7].

Координационная практика распадается на два взаимосвязан­ных понятия: координационная деятельность и опыт такой дея­тельности, причем первое поня­тие — ведущее. Координационная деятельность, понимаемая нами именно как разновидность юри­дической деятельности, является, безусловно, опосредованной пра­вом трудовой, управленческой, государственно-властной деятель­ностью, осуществляемой компе­тентными органами. Однако это своеобразная властная деятель­ность. Как отмечает специалист в области административного пра­ва, профессор Ю.А. Тихомиров, в современном обществе значи­тельно меняются представления о власти и ее выразителях [8]. Степень властности в отдельных раз­новидностях управленческой дея­тельности государственных ком­петентных органов неодинакова. В отношении координационной деятельности эту степень властно­сти можно охарактеризовать как пониженную. Некоторые авторы, противопоставляя подчинение и координацию, пишут, что основ­ной смысл данной группировки заключается в том, чтобы под­черкнуть: управление, которое строится на властных отношени­ях неравных по своему правовому положению участников, осуще­ствляет не только подчинение. В тех случаях, когда между субъек­том и объектом управления нет организационной подчиненности, одним из методов воздействия мо­жет являться координация. Коор­динационная деятельность осуще­ствляется компетентным орга­ном, обладающим государствен­но-властными полномочиями. В большинстве случаев это государ­ственный орган, понимаемый как элемент аппарата государства, наделенный определенной компе­тенцией [9]. Компетенция госу­дарственного органа представляет собой установленные правом пол­номочия (правомочия) в опреде­ленной сфере государственной де­ятельности, по определенным предметам ведения.

Координационная деятель­ность, как и любая другая разно­видность юридической деятельно­сти, также нацелена на выполне­ние общественных задач и функ­ций. Ее результатом тоже должно быть удовлетворение общесоци­альных, групповых и индивиду­альных потребностей и интере­сов. При этом важная роль коор­динационной деятельности как разновидности деятельности юри­дической заключается в том, что она служит тем каналом, по кото­рому государство передает свои «команды» во многие сферы жиз­ни общества, способствует сты­ковке государственной надстрой­ки с правовой, объединяя их в об­щую государственно-правовую надстройку.

Координационная деятель­ность подразумевает существова­ние специфических, а именно, координационных, связей и отно­шений, что, в свою очередь, пред­полагает соответствующие организационно-институциональные формы сотрудничества, основан­ные на компетенции соответству­ющих органов и должностных лиц. Для координационной дея­тельности не свойственно, напри­мер, строго внутриведомственное подчинение, что является основой управленческой деятельности в ее узком смысле. В тех случаях, ког­да в координационных полномо­чиях координирующих субъектов присутствуют элементы отноше­ний ведомственного подчинения, а не надведомственного характе­ра, они всегда реализуются не в классических формах «властиподчинения», а носят специфиче­скую «координационную окрас­ку», направлены на согласование, а это не только командно-власт­ное управление (например при координации действий структур­ных или территориальных под­разделений одного и того же орга­на вышестоящим должностным лицом).

В этой связи координационная деятельность должна рассматри­ваться как системное образова­ние.

В понимании того, что такое система, решающую роль играет элемент. Наряду с понятием об элементах в представление о лю­бой системе входит и понятие о ее структуре. Под структурой обыч­но понимают строение и внутрен­нюю форму организации систе­мы, выступающую как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

В юридической науке высказа­на мысль о необходимости выде­ления нескольких структур юри­дической практики. Полиструк­турность свойственна и для коор­динационной практики как пол­ноценной разновидности практи­ки юридической.

Фундамент деятельности со­временного российского аппарата можно рассматривать с точки зре­ния вертикальной и горизонталь­ной структур координационной юридической практики. Их суще­ствование обусловлено специфи­кой устройства органов государ­ственной власти и местного само­управления в Российской Федера­ции и установлением той или иной соподчиненности между раз­личными субъектами координа­ционной практики.

Не будет преувеличением ска­зать, что координационная прак­тика «пронизывает» всю верти­каль исполнительной ветви влас­ти. Действительно, согласно ч. 2 ст.80 Конституции РФ, Прези­дент РФ обеспечивает согласо­ванное функционирование и вза­имодействие органов государст­венной власти. На основании ст. 13 Федерального конституци­онного закона «О Правительстве Российской Федерации» Прави­тельство РФ в пределах своих полномочий в числе прочего обес­печивает единство системы ис­полнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов, а значит, и координиру­ет их деятельность. На основании ч. 2 ст. 32 указанного закона правительство координирует дея­тельность федеральных органов исполнительной власти, ведаю­щих вопросами обороны, безопас­ности, внутренних дел, иностран­ных дел, предотвращения чрезвы­чайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Можно сказать, что весь меха­низм исполнительной ветви госу­дарственной власти в России по­строен на основе принципа коор­динации. Если на одном из этапов координационного процесса про­изойдет сбой, это неминуемо от­разится на качестве работы всей системы. Причем будет действо­вать так называемый «эффект мультипликатора»: небольшой сам по себе сбой в одном элементе системы приведет к серьезным сбоям в элементах системы как низшего, так и высшего поряд­ков.

Другой пример: решение состо­явшегося на уровне федеральных органов исполнительной власти координационного совещания (совета) доводится до сведения соответствующих органов уровня субъектов Федерации, которые, если сочтут вопрос актуальным, проводят аналогичное заседание координационного совещания (совета), где описательная, моти­вировочная и итоговая части со­ответствующего решения приоб­ретают необходимую конкретиза­цию с учетом региональной спе­цифики; последнее решение также доводится до сведения ни­жестоящих органов власти, и они также могут продумать програм­му согласованных действий с уче­том местных особенностей.

Горизонтальная структура ко­ординационной практики тесно переплетается с вертикальной структурой, служит ее закономер­ным дополнением и продолжени­ем. В частности, основным зве­ном координационной деятельно­сти в области борьбы с преступно­стью являются правоохранитель­ные органы субъектов Федера­ции. Они непосредственно руко­водят деятельностью подчинен­ных им органов в городах и райо­нах и исполняют указания феде­ральных органов. Прокурор уров­ня субъекта Федерации включает в состав координационного сове­щания руководителя соответству­ющего органа внутренних дел то­го же уровня, например УВД об­ласти. Подписывая с иными чле­нами координационного совеща­ния совместно выработанное, со­гласованное решение по тому или иному вопросу, начальник органа внутренних дел субъекта Федера­ции предлагает обсуждение во­проса об исполнении решения ко­ординационного совещания на коллегии органа внутренних дел. В результате обсуждения на кол­легии процесс исполнения реше­ния координационного совещания приобретает необходимую кон­кретизацию. Решение коллегии в форме приказа доводится до све­дения начальников нижестоящих органов внутренних дел. Послед­ние под роспись знакомят с при­казом подчиненных оперативных работников и организуют испол­нение приказа, назначая кон­кретных ответственных лиц, сро­ки и порядок исполнения и т.п. С другой стороны, прокуроры уров­ня субъекта Федерации доводят решение координационного сове­щания до сведения нижестоящих прокуроров, а последние органи­зуют не только его исполнение, но и контроль за исполнением реше­ния органами внутренних дел со­ответствующего уровня.

Литература

1. Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1975.

2. Погодина И.В. Управление в юридиче­ской практике правоохранительных ор­ганов. Владимир, 2003.

3. Головко В.В. Высшие синергии. Томск, 2003. С.5.

4. Fayol Н. Administration industrielie et generaie. Paris, 1920. P.ll.

5. БлохА. Закон Мэрфи. M., 2000. С.58.

6. Кизевич Г.В. Принципы выживания, или Теория творчества на каждый день. М., 2000.

7. Хейне П. Экономический образ мышле­ния. М., 1993. С.7.

8. Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское го­сударство и право. 1990. № 2. С.41.

9. Проблемы общей теории государства и права. Учебник. Под ред. B.C. Нерсе- сянца. М., 1999. С.567.

Written by admin

Февраль 29th, 2016 | 2:32 пп