Учебно-методический центр

по аттестации научно-педагогических работников ВУЗов

Главная | Философия | Обществоведение | Книги | Учебники | Методики | История | Религия | Цели и задачи

Великий русский правовед и вертикаль власти

В октябре 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над конститу­ционным проектом, дав ему многообещающее название — «Введение к Уложению государственных законов». Он выполнил самое важное по­ручение императора Александра I. По существу, это был набросок «Уложения Александра I» — первой в России конституции, название ко­торой напоминало о знаменитом «Соборном уложении царя Алексея Михайловича» (1649 г.) и раскрывало неразрывную связь времен и преемственность законоположений.

Анатолий СМИРНОВ — доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Если когда-нибудь история Рос­сии будет написана беспристраст­но, то М.М. Сперанский займет в ней почетное место. Но сегодня приходится констатировать, что его имя мало кому известно в Рос­сии, а его проект государственного преобразования пребывает втуне и не изучается. Велико предназначе­ние проекта Сперанского — через учреждения привести Россию к правовому строю, к конституцион­ной и представительной форме правления. Оно сводится, по сути, к нынешнему пониманию строи­тельства вертикали власти и необ­ходимости проведения админист­ративной реформы. В основу свое­го плана-проекта он заложил глав­ный принцип государственного строительства: исполнительная власть строится сверху вниз, зако­нодательная и судебная — снизу вверх.

Несмотря на то что император Александр I был движим «постоян­ным духом ревности к общему доб­ру» и в его прекрасной душе многие современники прочитывали «силь­ное желание утвердить в России действие закона» (Н. Карамзин), общество, по-разному трактуя по­литические и гражданские ново­введения, поддерживало их бояз­ливо или вовсе им противодейство­вало. Реформы Александра не по­лучили должного развития, а автор проекта великого преобразования России — М.М. Сперанский вслед­ствие дворцовых интриг был от­правлен в ссылку.

Мысли Сперан­ского, описанные им почти 200 лет назад, и сегодня чрезвычайно акту­альны, а административная рефор­ма, начатая Александром I, до сих пор не имеет желаемого результа­та. Таков, видимо, парадокс разви­тия общественной мысли и право­сознания в России на фоне ее мно­гообещающего богатства — как природного, так и духовного.

«Введение к Уложению государ­ственных законов», весьма разно­образное и богатое по содержа­нию, рассчитано на решение практических задач. Сперанский предусматривал коренное преобра­зование всех структур государст­венной политической власти по вертикали — снизу доверху, «от во­лости до столицы» (Корф), <от со­хи до престола» (Карамзин) — и одновременно по горизонтали в масштабе всей страны — от Влади­востока до Санкт-Петербурга, от Белого моря до Черного. Это тре­бовало совершенно новых принци­пов в административном делении империи. Мысли Сперанского на­столько ярки, важны и актуальны, что сохраняют свою значимость для любых кризисных, переходных или переломных периодов россий­ской истории.

Он писал: «В настоящем поло­жении империя в порядке судном и исполнительном делится на губер­нии, и каждая губерния — на уез­ды; ниже сих двух степеней есть еще третья, но не совершенно об­разованная, в волостях казенных — волостные правления, в помещичь­их — власть помещика, в удельных — приказы. В порядке законода­тельном не могло быть никаких степеней, когда и самый порядок сей еще не существует. Должно ли оставить сие разделение в его силе и приспособить к нему степени по­рядка законодательного?»

По какому принципу губернии делились на уезды? В расчет при­нималось главным образом одно расстояние, численность людей, населявших уезды, была различна. Были уезды, в которых населения, в том числе и дворянства, прожи­вало настолько недостаточно, что вообще некого было наделять поли­тическими правами. Поэтому Спе­ранский предложил разделить им­перию не только на губернии, но и на области. Областями, по его мне­нию, стоит именовать те террито­рии, которые из-за своего прост­ранства и плотности населения не могут управляться только общими государственными законами, по­этому возникает необходимость учитывать национальную, этничес­кую и всю исторически сложившу­юся специфику регионов. Таким образом, он выделил пять областей: 1) Сибирь, по хребет Уральских гор, 2) край Кавказский и Астра­ханский с Грузией, 3) Оренбург­ский край, 4) земли донских каза­ков (от Воронежа до Ростова-на- Дону) и 5) Новороссийский край. В центральных районах империи с государственно-образующим, вели­корусским населением сохраняют­ся губернии.

Польша и Финляндия тогда еще не входили в состав империи. А ре­гионы с ясно выраженной, истори­чески сложившейся спецификой — Кавказ, Сибирь, Нижнее Поволжье — должны были получить «особен­ное устройство». Выделение Новой России в особую область вызвало у автора сомнения. В черновиках Новороссийский край дважды под­черкнут, а на полях отмечен отчет­ливым вопросительным знаком. За Новой Россией следовала пометка: «Пермь, Вологда, Архангельск». Возможно, Поволжье и Приуралье с их этническим разнообразием на­водили автора на размышления, а внимание к Архангельску объясня­лось желанием учесть специфику жизни поморов, не знавших ни крепостного права, ни помещичье­го землевладения. Можно пола­гать, что, выделив в особую область земли донских казаков, Сперан­ский намеревался сделать то же и по отношению к землям вольных поморов. Но по размышлению все же оставил эту мысль нереализо­ванной, учитывая перспективу от­мены крепостного права.

«Губерния, — пишет реформа­тор, — разделяется на округи. В каждой губернии полагается самое меньшее два и самое большее чис­ло пять округов. Округ имеет не­сколько волостей и волостных го­родов, к коим они приписаны. Большие волости могут быть разде­лены на станы.

Приняв сие разделение, следу­ющие устанавливаются в нем сте­пени: первая степень порядка за­конодательного, судного и испол­нительного будет в волостных го­родах, округ составляющих. (Здесь текст сопровождается уточ­нением: «Где нет удобных городов, к коим бы волости могли быть при­писаны, там правительство назна­чает места соединения в селе­ния».) Вторая степень — в окруж­ном городе. Третья — в губерн­ском. Четвертая — в столице. В сих четырех степенях силы госу­дарственные, образуясь, восходят, наконец, к державной власти и в ней соединяются».

Далее Сперанский рассматрива­ет всю вертикаль государственной власти — от волости до столицы. Верный своему принципу, он начи­нает с власти законодательной и су­дебной в волости. Укрепление во­лостей как низшего звена управле­ния в областях и губерниях и как основание для всей государствен­ной пирамиды — наиважнейший для него вопрос. Иными словами, в основу всей новой государственной власти им были положены принци­пы народоправия, ведущей роли выборных начал и активного учас­тия в этом всего населения.

Но в крепостной стране системы законодательной власти еще не су­ществует. Во многих уездах нет лиц, «коим по настоящему государ­ственному положению должны принадлежать права политичес­кие». Что касается губернских ис­полнительных органов, то, подчер­кивал Сперанский, все губернское правление работает под руководст­вом губернатора, а Совет депутатов губернской думы существует лишь для раскладки ежегодных повинно­стей, для отчетов и представлений о нуждах. Дворянские чины воло­стных уездов только числятся вы­борными, а на деле призваны при­крывать произвол губернаторов. Права и обязанности в округах и волостях определялись по тому же принципу, но «в меньших разме­рах». Существующее управление в его высоком смысле слова государ­ственным считать нельзя.

Степень первая — волость. При составлении Плана государствен­ного преобразования (он же «Вве­дение в Уложение») Сперанский сдерживает свой радикализм в по­исках формулировок, приемлемых для государя. В черновиках оста­лись ключевые мысли Сперанско­го: «…первая стихия сил государст­венных есть в народе»; «в составле­нии закона должно допустить учас­тие народа» и др. Придавая изложению более спокойный ха­рактер, он пишет: «В каждом воло­стном городе или в главном волост­ном селении каждые три года из всех владельцев недвижимой соб­ственности составляется собрание под названием волостной думы . Казенные селения от каждого пя­тисотого участка посылают в думу одного старшину. Волостная дума, прежде всего, избирает председате­ля и секретаря. В волостной думе все голоса равны. Никто голоса своего заочно передать не может».

Назначение волостной думы, ее права и обязанности сведены к сле­дующему: 1) выбор членов правле­ния, 2) отчет в сборах податей и употреблении сумм, вверенных во­лостному правлению, 3) выбор де­путатов в окружную думу числом не более двух третей всего числа владельцев, 4) составление списка двадцати отличнейших обывателей волости, даже если они не присут­ствуют на собрании, 5) представ­ление окружной думе об общест­венных волостных нуждах. Затем дума распускается, а ее место зани­мает избранное ею правление. Все просто, лаконично, экономно.

Новация реформатора состояла в том, чтобы волостная дума изби­ралась на крестьянских сходках, которые сохранились в имениях ка­зенных крестьян и которые с отме­ной крепостного права должны бы­ли бы распространиться на весь крестьянский мир.

В частновладельческих имениях господствовала власть помещика, в удельных — приказы. И те, и дру­гие свели на нет крестьянское са­моуправление — мирскую сходку домохозяев, которая по обычаям и традициям поддерживала порядок, судила-рядила односельчан. Лишь немногие помещики считались с крестьянским самоуправлением и использовали его для поддержания порядка. Вообще, царское прави­тельство рассматривало помещи­ков как часть своей администра­ции. Павел I, например, неодно­кратно с гордостью заявлял, что порядок в стране обеспечивают 120 тысяч помещиков, и намере­вался для укрепления порядка пол­ностью ликвидировать государст­венных крестьян. План Сперан­ского о воссоздании волостного звена, этой первой ступени власти, имел, естественно, совершенно иную направленность. Удивитель­но, как далеко вперед, начиная с названий органов власти до опре­деления их полномочий, смотрел Сперанский.

Степень вторая — округ. «Из де­путатов волостных дум каждые три года в окружном городе составляет­ся собрание под именем думы ок­ружной. Окружная дума выбирает председателя и секретаря. В думе наблюдается равенство голосов.

Предметы окружной думы:

1) выбор членов окружного со­вета, 2) выбор членов окружного суда, 3) выбор депутатов в губерн­скую думу — число их не может превышать двух третей окружной думы, 4) из списков, представлен­ных от волостных дум, составляет­ся список 20-ти отличнейших обы­вателей округа (отсутствующие не исключаются), 5) отчет окружного начальства в суммах, на общест­венные издержки собираемых, 6) представление окружной думе об общественных нуждах, основанное на рассмотрении представлений дум волостных. Для рассмотрения отчетов и представлений о нуждах дума составляет из членов своих комиссии. Окончив сии предметы, дума распускается».

Можно полагать, что, вводя вто­рое низшее звено вертикали влас­ти, реформатор исходил из жела­ния укрепить органы местного са­моуправления, а именно: объеди­нить волости, реформируя и воскрешая как старые традицион­ные органы вроде сходки односель­чан «всем миром», решающие дела, так и создавая новую окружную степень власти. По сути дела, окру­га вводились вместо уездов. Но уез­ды в империи подавляли волость, у Сперанского округа призваны были волости объединить и усилить!

Степень третья — губерния. План образования губернского зве­на вертикали власти со стороны императора по существу замечаний не вызвал. Это в значительной мере объяснялось тем, что здесь речь шла о привычной, опробованной на опыте выборных дворянских со­браний губернской ступени власти.

«Из депутатов окружных дум со­ставляется в губернском городе каждые три года собрание под име­нем губернской думы. Губернская дума, собравшись, прежде всего, избирает председателя и секретаря. Голоса в губернской думе все рав­ны, и отсутствующие не могут их передать другим.

Предметы губернской думы:

1) выбор членов губернского со­вета, 2) выбор членов губернского суда, 3) выбор членов в Государст­венную думу из обоих состояний, политические права имеющих (число их в каждой губернии на­значается законом), 4) составле­ние списка 20 -ти отличнейших в губернии обывателей по спискам окружным, не исключая и отсутст­вующих, 5) отчет губернского уп­равления о суммах, на обществен­ные издержки собираемых, 6) представление о общественных нуждах сообразно представлениям дум окружных…

Окончив сии предметы, предсе­датель за подписанием всех членов собрания препровождает в Госу­дарственный совет на имя канцле­ра юстиции списки всех членов, из­бранных в правления волостные и в суды окружные и губернский; на имя канцлера Государственной ду­мы: 1) списки членов, избранных в советы окружные и губернский, 2) членов, избранных в законодатель­ное сословие, 3) отличнейших гу­берний обывателей, 4) представле­ние о нуждах каждой губернии. Сим оканчивается действие губерн­ской думы, и место ее занимает со­вет губернский».

В примечании Сперанский особо отметил, что должна исключаться возможность одновременного про­ведения выборов в соседних губер­ниях, но что в год их должно прово­диться не менее чем в десяти губер­ниях.

Степень четвертая — государ­ственная власть. Этот раздел вы­звал много возражений императо­ра, отчеркнувшего ряд абзацев и снабдившего их вопросительными значками на полях рукописи. Важ­нейшие из них мы приводим в скобках.

«Из депутатов, представленных от губернской думы, составляется законодательное сословие под име­нем Государственной думы. Госу­дарственная дума есть место, рав­ное Сенату и министерству. Госу­дарственная дума собирается по коренному закону, без всякого со­зыва, ежегодно в сентябре месяце. Срок действия ее определяется ко­личеством дел, ей предлагаемых.

Действие Государственной думы пресекается (здесь слово подчерк­нуто и помечено вопросом импера­тора. — A.C.) двояким образом: 1) отсрочкой его до будущего года, 2) совершенным всех членов ее уволь­нением. Отсрочка производится актом державной власти в Государ­ственном совете (абзац подчерк­нут, помечен двумя вопросами. — A.C.). Увольнение производится таковым же актом, но с означением в нем же новых членов, назначен­ных последним выбором губерн­ским дум (абзац подчеркнут, поме­чен вопросом. —A.C.). Кроме об­щего увольнения, члены Государст­венной думы не могут оставить свое место, разве смертию или оп­ределением Верховного суда, или определением в Совет, в Сенат и министерство (последнее слово от­черкнуто, помечено вопросом. — A.C.). В сих последних случаях ме­ста членов занимаются непосредст­венно одним из кандидатов, в спис­ке последнего выбора означенных (слово подчеркнуто, помечено во­просом. — A.C.).

Председатель Государственной думы избирается из членов ее и ут­верждается державною властию. Особенный чиновник определяется ему в помощь под именем секрета­ря Государственной думы.

В первых собраниях Государст­венная дума образует следующие законодательные комиссии: 1) ко­миссию законов государственных, 2) комиссию законов граждан­ских, 3) комиссию уставов и уч­реждений, 4) комиссию министер­ских отчетов или взыскания ответ­ственности, 5) комиссию представ­ления о государственных нуждах, 6) комиссию финансов. Каждая их сих комиссий имеет председателя и секретаря по выбору думы».

Дела Государственной думе предлагаются от имени державной власти одним из министров или членов Государственного совета. «Исключаются из сего: 1) пред­ставления о государственных нуж­дах (весь абзац подчеркнут и поме­чен рукой императора вопросом. — A.C.), 2) представления об уклоне­нии от ответственности (опять аб­зац отчеркнут, помечен вопросом. — А.С.), 3) представления о мерах, нарушающих государственные ко­ренные законы. В сих трех случаях предложение с наблюдением над­лежащих форм может быть внесе­но от членов думы».

Вопросы Александра I на по­лях, как ни гадай, красноречиво го­ворят о его позиции, сомнениях и даже прямых возражениях. Спе­ранский старался учесть замечания и настроения монарха ради спасе­ния плана государственного преоб­разования в главном, а именно — в незамедлительном открытии Госу­дарственной думы для принятия Уложения как конституции стра­ны. Трагедия Сперанского как раз и состояла в том, что император не пошел на коренное преобразование всей вертикали власти.

Анализируя замысел Сперан­ского о создании единой вертикали власти, следует особо отметить, что законодательные органы с их народным представительством на выборных началах рассматрива­лись реформатором как важней­шие органы надзора и контроля над властью исполнительной. Ав­тор плана реформ, сыгравший в свое время важную роль в образо­вании министерств в 1802 г., ука­зывал, что тогда было положено лишь начало устройству государст­венного управления, которое ныне надлежит «усовершенствовать и усилить». В министерской системе главным «несовершенством» был «недостаток ответственности» и от­сутствие твердых правил, по кото­рым министерствам надлежало ра­ботать. Это привело к тому, что действия министерств приняли ха­рактер произвола и стали объектом порицания и злословия. Но госу­дарственная власть должна регули­ровать всю жизнедеятельность на­ции, включая промышленность и торговлю.

Естественно, в губерниях и уез­дах должен действовать тот же принцип, поэтому необходимо бы­ло соединить губернское правление с казенной палатой под именем гу­бернского правительства. Оно воз­главляется губернатором, с одной стороны, ответственным перед ми­нистерством, а с другой — находя­щимся под контролем губернского совета, составленного из выборных от всех сословий депутатов. «Губер­натор дает отчет совету. Последний печется о нуждах губернии, состав­ляет раскладку налогов, следит за их сбором и расходованием».

Заканчивая свой проект созда­ния единой вертикали власти, Спе­ранский восклицает: «Таким обра­зом, все части управления придут в надлежащее единообразие, и от министра до последнего волостного начальника дела пойдут, так ска­зать, прямою линией, не кружась, как ныне, во множестве изворотов, где не можно найти ни конца, ни следов разных злоупотреблений».

Эти замечания не утратили сво­ей актуальности и в наши дни, ког­да в России все перевернулось и ни­как уложиться на новых основани­ях не может. Все начинания губит свойственная бюрократии безот­ветственность, «большая угодли­вость», порождающая безрезульта- тивность реформ.

Местное самоуправление (по Сперанскому — это волостное прав­ление) в большей части России не существует, местные органы влас­ти—а именно с ними имеет дело население страны — вообще лише­ны статуса органов государственно­го управления. Но именно здесь, в основании всей пирамиды вертика­ли власти ярче всего раскрывается характер всего управления держа­вой.

Со времен Петра I крестьян­ский мир (волость, приход, общи­на), податные сословия сознатель­но и продуманно отсекались от го­сударственного управления и рас­сматривались исключительно как строительный материал, необходи­мый для осуществления проектов царя. С легкой руки первого импе­ратора в сознании первейшего об­разованного сословия укрепилось мнение, что крестьянский мир — это воплощение темноты, невеже­ства и всевозможных предрассуд­ков, что это некое «царство тьмы» и что его надобно если не уничто­жить, то прижать так, чтоб <не вя­кал, не мешал социальным гениям- конструкторам». Эти предубежде­ния определяли — и ранее, и во многом ныне — отношение к крес­тьянскому миру, волости, приходу, общине, к деревенскому образу жизни, составлявшим основу рос­сийской православной цивилиза­ции.

Порядок судный, как и власть за­конодательную, Сперанский строил снизу. Первая степень — суд воло­стной. «Существо волостного суда, — пишет он, — состоит более в мир­ном разбирательстве гражданских дел через посредников и во взыска­нии за маловажные полицейские проступки означенных в законе пе­ней и наказаний, нежели в фор­мальном и письменном их производ­стве.

Волостной суд состоит из глав­ного волостного судьи, его товари­ща и волостных судей, по станам пребывающих.

Закон определяет некоторый род дел, и особливо пре­ступлений, в коих главный волост­ной судья не иначе может поло­жить решение, как пригласив в суд депутатов из волостного совета, ко­торые будут в сем случае представ­лять присяжных, а судья будет их председатель».

В тексте сделано примечание: «Депутаты, оба или, по крайней мере, один, избираются из того со­стояния, к коему принадлежит под­судимый; если же таковых нет, то подсудимый отсылается в окруж­ной суд».

Степень вторая — суд окруж­ной. В порядке формального судо­производства он является первона­чальным судом и по характеру рас­сматриваемых дел делится на два отделения — гражданское и уголов­ное. Число судей «определяется об­щим о судах учреждением, сораз­мерно населению округа. Каждое отделение имеет председателя не в виде судьи, но в виде охранителя форм и судебных обрядов.

Председатель избирается из 20- ти отличнейших обывателей округа и утверждается министром юсти­ции. Закон определяет случаи, в коих председатель, особливо в от­делении уголовном, обязан требо­вать депутатов из окружного совета для составления суда присяжных. В сем случае сохраняется равенст­во состояний подсудимого и депута­тов».

Третья степень — суд губерн­ский. Он организуется по тем же принципам, что и окружной. Его председатели по губернскому спис­ку избираются министром юстиции и определяются с утверждением Государственного совета.

Четвертая степень — Сенат. «Сенат есть верховное судилище для всей империи. Он имеет четыре департамента: два гражданских и два уголовных, по равному числу в обеих столицах. Он составляется из определенного числа членов. Места их по смерти или увольнении заме­щаются утверждением державной власти лицами, избранными в гу­бернских думах и внесенными в го­сударственный избирательный спи­сок. Канцлер юстиции хранит и представляет сей список».

«Каждый департамент Сената каждые три года избирает из чле­нов своих трех кандидатов и чрез канцлера юстиции представляет их державной власти для утверждения одного из них президентом. Долж­ность президента есть охранять по­рядок рассуждений в Сенате. Он представляет через канцлера юсти­ции те случаи, кои Сенат в законе найдет сомнительными или недо­статочно определенными, для пояс­нения и дополнения их установлен­ным порядком.

По предложению президента Сенат может в делах за­труднительных наименовать ко­миссию из трех сенаторов для пред­варительного их рассмотрения и доклада Сенату.

Действие каждого департамента во всех делах вообще слагается их двух частей: 1) производство дел (informatio), 2) суждение (judici­um). Для производства дела при каждом департаменте находится известное число рекетмейстеров под председательством обер-проку­рора. Обер-прокуроры и рекетмей­стеры определяются высочайшей властью по представлению минист­ра юстиции. Должность рекетмей­стеров есть, собрав все нужные сведения, привести дело в совер­шенную ясность и изготовить его к предложению Сенату.

Если при рассмотрении дела, не касаясь существа его, усмотрено будет нарушение существенных форм в губернском суде, тогда де­ло, по общему приговору рекетмей­стеров и утверждению министра юстиции, обращается для исправ­ления в губернский суд, а поступок председателя, яко блюстителя форм, допустившего таковое нару­шение, предается уважению Госу­дарственного совета.

По изготовлении дела к слуша­нию изложение его представляется в кратчайший срок обеим сторонам на рассуждение. Если стороны ус­мотрят существенное в изложении упущение, они приносят жалобу министру юстиции. Если министр юстиции признает жалобу основа­тельною, он предлагает сделать до­полнение. В противном же случае дает делу установленное движение. Изложение дела, таким образом из­готовленное, предается тиснению с пошлиною на счет виновной сторо­ны и вносится…»

Предложения о преобразовании Сената и всей судебной власти не только сохраняли и упорядочивали права, обязанности и функции Се­ната и губернских судов, но и вво­дили в систему судной власти но­вые звенья: суд волостной и окруж­ной (уездный не предусматривал­ся). Все граждане, в том числе и должностные лица самого высокого ранга, могли быть привлечены к ответственности. Для рассмотре­ния нарушений министров и про­чих вельмож предусматривалось создание Сенатом совместно с Со­ветом и Думой особого судебного присутствия. К сожалению, ничего подобного в практике Российской империи так и не было создано.

Несомненной и важной новаци­ей в предложениях Сперанского являлось включение в общегосу­дарственную судебную систему ис­кони существовавших в крестьян­ском самоуправлении волостных судов, избираемых обычно на сель­ском сходе. Эти низшие судебные органы, согласно плану Сперанско­го, должны были «как встарь» рас­сматривать проступки односель­чан, поскольку через волостной суд устанавливалась максимальная близость судебных органов к насе­лению: избранные судьи хорошо знали своих односельчан, что дела­ло суд открытым и минимально предвзятым.

Предлагая образование волост­ных органов власти, гениальный правовед понимал, что без полно­правного волостного звена невоз­можно создать дееспособную еди­ную — снизу доверху — вертикаль власти. Именно развитое местное самоуправление способно «облег­чить народ в дальнем пути», «дать местным решениям более справед­ливости», установить действенный надзор и контроль за исполнением законов, за действиями чиновни­ков. Создание единой вертикали власти должно было положить предел и дворянской монополии, вседозволенности и безответствен­ности.

Written by admin

Январь 10th, 2016 | 3:26 пп